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Análisis del sector de agua potable y saneamiento en Venezuela

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud
Capítulo 2
       


2.  Enfoque para el análisis sectorial

El Análisis Sectorial se ha desarrollado con concepción integral e incorpora tres criterios básicos:

- La condición de ser el abastecimiento de agua potable y saneamiento un servicio público.

- La equidad del servicio.

- La necesidad de gestión empresarial del servicio.

2.1 La condición de Servicio Público

De acuerdo con nuestra doctrina jurídica, la prestación del servicio de agua potable y saneamiento es una actividad de servicio público. Cuando el Estado determina la condición de servicio público de alguna actividad, se impone a si mismo la obligación de garantizar a la ciudadanía la prestación, lo cual puede hacer de manera directa o a través de terceros.

2.2 La Equidad del Servicio

La adecuada provisión de servicios públicos a todos los ciudadanos se ha convertido en una de las funciones fundamentales del Estado moderno. El criterio de equidad complementa la condición de servicio público del abastecimiento de agua potable y saneamiento, pues supone que además de disponer del servicio, toda la colectividad debe tener una oportunidad justa para el acceso pleno al mismo. Dicho de un modo pragmático, nadie debe estar en desventaja para el disfrute de este servicio.

Aplicando el concepto de equidad, la prestación de servicios de agua y saneamiento podría definirse como:

- Igual acceso para igual necesidad.

- Igual utilización para igual necesidad.

- Igual calidad de atención para todos.

En referencia a estos servicios, es necesario reconocer que existen grupos significativos de población de bajos ingresos, independientemente de su tamaño e importancia y que estos ciudadanos, dentro de la filosofía de la equidad establecida constitucionalmente no sólo deben tener acceso a los servicios sino que deben gozar de igual utilización para igual necesidad e igual calidad de atención.

Este enfoque, exige que los servicios no limiten su propósito exclusivamente a la instalación de tuberías de agua potable o alcantarillado frente a las viviendas de las clases populares, sino que su responsabilidad social se prolongue más allá para alcanzar el principio de equidad, en el sentido que también esos grupos de población puedan gozar de igualdad en su utilización.

Se propone entonces la conveniencia de ofrecer igual utilización para igual necesidad, lo cual significa que el Estado no debe limitarse a la acción común de ubicar en la vivienda popular sólo la tubería de ingreso y que el cliente disponga de un recipiente para el almacenamiento.

En estas situaciones el Estado no estará facilitando una utilización adecuada del agua, ya que al almacenarse precariamente se propicia el deterioro de la calidad, se impide su apropiada utilización y no se generan los beneficios sociales que debe traer consigo el servicio.

Es por ello que para poder hacer efectiva la aplicación del principio de equidad, las políticas del Estado sobre prestación del servicio deben ser complementadas con otras de tipo financiero, a fin de que, al instalar los servicios de abastecimiento y cloacas a las viviendas se prevea la dotación, mediante un mecanismo de crédito, de los requerimientos de almacenamiento adecuado y otras facilidades sanitarias internas a la vivienda.

2.3 La Necesidad de Gestión Empresarial del Servicio

Para garantizar la universalidad del servicio se plantea la necesidad de que éste se preste de manera eficiente. A la gestión deben incorporarse criterios diferentes a aquellos según los cuales se ha llevado a cabo la misma hasta ahora, es decir, con procedimientos y normativas de la administración pública.

El desarrollo de la gestión empresarial del servicio se fundamenta en que en adelante, la administración se llevará a cabo mediante un nuevo estilo de trabajo que se basa en el concepto de Mercado Social de Servicios, en el cual coinciden las siguientes características:

- La gestión se cumplirá mediante diferentes tipos de empresas: públicas privadas o mixtas.

- En el servicio participan como actores las empresas operadoras o procesadoras del servicio, los clientes y los proveedores.

- La producción de agua potable y recolección de aguas servidas se desarrolla a través de procesos industriales, en los
  cuales se utilizan insumos que tienen un costo.

- El principal insumo de esta industria es el agua, la cual, además de ser un bien económico, es un recurso ambiental.

- El servicio es prestado a los clientes, quienes, como contraprestación deben pagar un precio a través de la tarifa.

- La administración debe atender a principios empresariales, según los cuales ha de lograrse la mayor eficiencia en el uso de los recursos, la calidad del servicio y la rentabilidad del capital invertido.

Diversos tipos de empresas

La LORM establece que el Municipio, al asumir la responsabilidad que legalmente le corresponde para la prestación de los servicios de agua potable y cloacas, puede hacerlo directamente

(empresa pública municipal) a través de empresas privadas, mediante concesión, o de empresas mixtas. Esto permite visualizar el futuro de la prestación del servicio con participación de institutos autónomos, empresas municipales, empresas mixtas con participación de gobiernos estatales y municipios, empresas privadas, juntas administradoras, fundaciones y otras organizaciones no gubernamentales.

En las empresas públicas de servicios el proveedor es el Estado y sus utilidades hasta ahora se han manifestado, no en dinero, sino en grupos de población satisfechos con los servicios. A los efectos de este análisis, esa concepción se ha cambiado, ya que las empresas públicas de servicios también deben modificar su estilo de trabajo hacia una concepción empresarial.

En las empresas de servicio privadas el procesador transforma los insumos en un producto, en este caso el servicio, el cual va a un mercado de clientes, quienes a su vez, por el pago del servicio recibido generan ingresos a la empresa que le permiten operar, recuperar inversiones y una rentabilidad.

Diversidad de actores

Las actividades del servicio se identifican con las de un mercado donde interactúan los oferentes que son los prestadores del servicio, los clientes que son los beneficiarios y los proveedores, es decir, todos aquellos entes públicos y privados que aportan insumos para que el servicio se desarrolle y sea sustentable.

Las interrelaciones existentes entre estos actores, tanto del nivel nacional como del local, deben desenvolverse de acuerdo con lo planteado en los dos gráficos siguientes sobre el Mercado social de los servicios.

La diversidad de actores exige una comunicación fluida

Los entes responsables de los servicios, tanto a nivel nacional como local, han actuado de manera cerrada, con mínima comunicación aún con sus clientes y no han logrado demostrar beneficios y externalidades que su buen desempeño trae al desarrollo económico y social del país. El considerar la obligatoriedad constitucional de que todo ciudadano debe contar con servicios, pareciera ser suficiente argumento para no competir por recursos fiscales, hidráulicos, tecnológicos y materiales con otros sectores de la economía y desarrollo.

El Sector no ha sabido establecer el diálogo que se requiere con los proveedores de insumos y tampoco con sus clientes, lo cual es una actitud limitante en este mercado de características tan dinámicas, donde las relaciones deben darse en base a un diálogo claro y fluido entre las partes, fundamentado en principios y reglas de juego claras.

El diálogo que debe establecerse entre los actores de este mercado no es de tipo subjetivo o conceptual. El proveedor no requiere planteamientos sobre probabilidades o costos estimados. Su propósito es conocer planes y programas con determinación de fondos requeridos, metas y resultados medibles. En el servicio esto no se ha logrado porque en el pasado no se aplicó esta conceptualización del trabajo y no se desarrolló un instrumento tan importante como es la información.

Los proveedores de insumos del servicio: El ente rector nacional, así como los operadores, son procesadores de insumos que reciben de sus proveedores, los cuales a nivel nacional son los organismos que aportan información, políticas, directrices y recursos financieros. A nivel local son los que apoyan con recursos humanos, hidráulicos, materiales y tecnológicos, entre otros.

Dentro del concepto de gestión empresarial de servicios públicos, las empresas operadoras deben conocer bien sus proveedores e identificar los intereses que los animan a aportar recursos y dar su apoyo. De no hacerlo, las empresas tienden a desaparecer o a sobrevivir precariamente. Al proveedor le interesan los planes y programas que ejecuta la empresa operadora con aportes que le entrega y el impacto en objetivos que espera obtener. Mirado como una empresa común, el accionista espera utilidades económicas y el producto es un medio de obtenerlas. Obviamente, exige balances y optimizar costos de producción, a fin de ser competitivo e incrementar mercados y ganancias.

Del mismo modo que el Sector necesita comunicarse y motivar a sus proveedores, requiere también desarrollar la capacidad de conocer y dialogar con sus clientes. El mercado no puede actuar sólo respondiendo reclamos y consultas y ofreciendo lugares estratégicos donde los clientes puedan pagar sus tarifas.

Una empresa moderna debe conocer bien a sus diferentes clientes, saber cuáles son sus necesidades de servicio a fin de programar con oportunidad sus ampliaciones y mejoras para satisfacer esas necesidades. En muchas situaciones, clientes que son grandes consumidores, tienen que autoabastecerse por no haberse conocido a tiempo sus requerimientos y no haber tenido capacidad de respuesta para atender a los que son el principal soporte financiero de las empresas.

El servicio de agua y saneamiento es un proceso industrial

La potabilización del agua cruda, al facilitar el acceso donde el cliente la necesita en cantidad, calidad, presión y continuidad, representa un valor agregado en el servicio de agua. El conjunto de tareas que hay que realizar, constituyen una actividad económica industrial con un costo que debe ser pagado a través del precio del agua reflejado en la tarifa, de acuerdo a consumos de los clientes, con lo cual se obtiene sustentabilidad financiera del servicio.

Similar consideración puede hacerse para los servicios de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales en los cuerpos receptores.

El principal insumo de esta industria es el agua, la cual, además de ser un bien económico es un recurso ambiental

El agua es la materia prima fundamental del servicio. A pesar de ser un recurso natural renovable, se ha convertido en un producto industrial con signos preocupantes de escasez en cantidad, calidad y accesibilidad. Por ello, el agua debe reflejar un valor de recurso escaso o valor de mercado.

Considerándola desde un punto de vista más amplio que el puramente sectorial, incluida la perspectiva ambiental, el agua tiene valor intrínseco. Así lo determina el Decreto 1400 de julio de 1996, que en sus artículos 27 y 28 establece la obligatoriedad del pago del agua que extraigan para sus necesidades los múltiples usuarios.

Este valor, en el caso del Sector, debe incorporar los factores de escasez en cuanto a cantidad, calidad y accesibilidad como materia prima y también de cantidad, calidad, y frecuencia de las descargas de aguas residuales tratadas a ser diluidas en el cuerpo receptor de agua. Sólo reconociéndole al agua su valor puede garantizarse la sostenibilidad ambiental de este recurso.

Se considera que este enfoque incorpora dentro de un concepto integral la condición de servicio público y carácter social a través del principio de equidad, todo ello dentro de una concepción de gestión empresarial para que a través de su aplicación se logren coberturas universales, sustentabilidad institucional, ambiental y financiera.

Análisis de la Información

Al iniciar el Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento, el primer paso para llegar a conocer el Sector y pasar luego a las conclusiones, fue el estudio y revisión de la información disponible que se generó en los últimos diez años.

Resultado de este esfuerzo y como puede constatarse en las referencias bibliográficas, se encontró información suficiente de los últimos tres años. Algunos de los documentos consultados presentaban como términos de referencia: "inducir a la modernización integral del sector, promoviendo servicios autónomos y financieramente viables, resolver en forma racional y operativa el problema de la delimitación de competencias de los distintos integrantes de acuerdo al proceso de reestructuración del sector, instituir el concepto de empresa productiva basada en principios mercantiles para favorecer la eficiencia en la prestación de los servicios, instituir la separación de funciones de regulación y control, diseñar mecanismos de su aplicación eficaz y transparente y fijar normas que regulen la relación entre usuarios y prestadores del servicio, estado y comunidad en general".

De la lectura y análisis del material citado y de bibliografía adicional, tanto el grupo de consultores, contrapartes y puntos focales concluyó que:

El problema central que afecta al Sector es de gestión en todos los niveles pero muy especialmente en el de los prestadores o administradores locales de los servicios. Coincidiendo con las conclusiones de la información consultada, los múltiples trabajos analizados habían dedicado su mayor esfuerzo al estudio de la órbita del nivel central o nacional y por ello se decidió que la mejor contribución que podría hacerse, era orientar el análisis desde el nivel local, complementado la tarea antes realizada.  

Mercado social de los servicios
Nivel Nacional

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Mercado social de los servicios
Nivel Local

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Comparando la estructura del Sector con una pirámide, en la cual la base la constituyen los entes prestadores del servicio, se procedió a analizar con ellos los problemas y recursos, evaluando la capacidad de respuesta propia o disponible en el nivel local. Además se pudo conocer su opinión sobre la capacidad de apoyo a sus requerimientos en calidad y oportunidad del nivel central, cúspide de la pirámide.

Se analizó también si las directrices y orientaciones emanadas desde HIDROVEN eran claras y dirigían al Sector hacia las metas establecidas y si las señales recibidas del nivel nacional eran consistentes con las políticas sectoriales o había contradicciones, así como las reacciones del nivel operador a esas directrices.

Con el fin de facilitar el trabajo se diseñó el siguiente gráfico que indica el procedimiento adoptado.

Con este mecanismo de trabajo se desarrollaron las acciones del proceso de análisis. Se realizaron entrevistas con los presidentes y algunos gerentes de: HIDROANDES, HIDROCAPITAL, HIDROLLANOS, HIDROCCIDENTAL, HIDROSUROESTE Y AGUAS DE MONAGAS y con un consultor del MARNR que realiza funciones de asesoría en relación a HIDROLARA.

Se realizaron varias reuniones con funcionarios de las dependencias centrales y del nivel operador quienes aportaron ideas y compartieron inquietudes sobre la orientación del análisis. Se discutió respecto al rumbo que es posible impartir al Sector para armonizarlo con las estrategias nacionales acertadamente definidas. Hubo además reuniones con funcionarios de otros organismos del Sector, especialmente del MARNR. La interacción con grupos de contraparte y puntos focales constituyó una dinámica interesante que facilitó los procesos de obtención de información y aporte de ideas en las distintas áreas del análisis.


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