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Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Chile

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud.
Organización Panamericana de la Salud /Organización Mundial de la Salud
Serie Estudios No. 15
Comisión Nacional del Medio Ambiente/Ministerio de Planificación y Cooperación
Ministerio de Salud/ Organización Panamericana de la Salud
Marzo 1998


Tabla de Contenido

bbull.gif (150 bytes) Abreviaturas y Siglas
bbull.gif (150 bytes) Introducción
bbull.gif (150 bytes)1. Características generales del país
    1.1 División político-administrativa, sistema de gobierno y administración
    1.2 Marco geográfico
    1.3 Población
    1.4 Aspectos económicos
bbull.gif (150 bytes) 2. Caracterización del sector
    2.1 Introducción
    2.2 Aspectos técnicos
    2.3 Aspectos ambientales y de salud
    2.4 Aspectos legales
    2.5 Aspectos socioculturales
    2.6 Aspectos económico-financieros
    2.7 Aspectos institucionales
bbull.gif (150 bytes) 3. Conclusiones : Fortalezas y debilidades
    3.1 Fortalezas
    3.2 Debilidades
bbull.gif (150 bytes) 4. Recomendaciones
     4.1 Oportunidades
     4.2  Proposición de soluciones
bbull.gif (150 bytes) 5. Perfiles de proyectos
    5.1 Análisis retrospectivo del desempeño de las empresas del sector
    5.2 Desarrollar una solución de disposición final para las localidades urbanas pequeñas
    5.3 Modernización de la normatividad
    5.4 Campañas comunales de comunicación y difusión
    5.5 Planificación integral del servicio
    5.6 Desarrollo del sistema de información
    5.7 Desarrollo de recursos humanos
    5.8 Investigación del mercado del sector residuos sólidos
    5.9 Investigaciones del sistema de recuperación de costos
bbull.gif (150 bytes) 6. Referencias Bibliográficas



Abreviaturas y Siglas

AID Agencia Internacional de Desarrollo (EUA)
ACHIDEM Asociación Chilena de Municipalidades
ACHS Asociación Chilena de Seguridad
AMS Area Metropolitana de Santiago
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CEPAL Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe
CESCO Comité Económico Social Comunal
CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente
CORFO Corporación de Fomento de la Producción
CPPS Comisión Permanente del Pacífico Sur
DFL Decreto con Fuerza de Ley
DL Decreto Ley
DS Decreto Supremo
DIRECTEMAR Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante
DIGEDER Dirección General de Deportes y Recreación
EHP Environment Health Project
EsIA Estudio de Impacto Ambiental
EMERES Empresa Metropolitana de Residuos Sólidos
EPA Agencia para la Protección del Ambiente
EUA Estados Unidos de Norteamérica
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional
IEP Instituto de Ecología Política
INE Instituto Nacional de Estadísticas
INTEC Instituto Tecnológico
INN Instituto Nacional de Normalización
ISAR Inversión Sectorial de Asignación Regional
IVA Impuesto al Valor Agregado
LOCM Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
LRM Ley de Rentas Municipales
MHACIENDA Ministerio de Hacienda
MIDEPLAN Ministerio de Planificación  y Cooperación (ex ODEPLAN)
MINECON Ministerio de Economía
MINSAL Ministerio de Salud
MINTERIOR Ministerio de Interior
MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo
MRREE Ministerio de Relaciones  Exteriores
NCH Normas Chilenas de Calidadq
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
ONGs Organizaciones no Gubernamentales
ONU Organización de Naciones Unidas
OPS Organización Panamericana de la Salud
OMS Organización Mundial de la Salud
PGR Plan de Gestión y Resultados
PGRSD Política de Gestión de los Residuos Sólidos Domiciliarios
PGS Programa de Gestión Urbana
PIAS Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud
PPC Producción per cápita
RENACE Red Nacional de Acción Ecológica
RSD Residuos Sólidos Domésticos
RM Región Metropolitana
RS Relleno Sanitario
SAG Servicio Agrícola y Ganadero
SEGPRES Ministerio Secretaría General de la Presidencia
SEIA Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental
SEREMI Secretaría Regional Ministerial
SERNAGEOMIN Servicio Nacional de Geología y Minería
SERNATUR Servicio Nacional de Turismo
SESMA Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente
SII Servicio de Impuestos Internos
SOFOFA Sociedad de Fomento Fabril
SUBDERE Sub Secretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
UF Unidad de Fomento
UTM Unidad Tributaria Mensual
Kgr Kilogramo
Kcal Kilogramo caloría
Km Kilómetro
Ton Tonelada
Co2 Anhídrido carbónico
CH3 Amoníaco
Lt Litro
m Metro

 


Introducción

El Gobierno de Chile, por intermedio del Ministerio de Salud, organismo encargado de la fiscalización a nivel nacional del manejo sanitario de los residuos sólidos, solicitó el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) para efectuar el análisis sectorial de residuos sólidos en Chile.

En el mes de julio del año 1996 se inició formalmente el proceso de negociación para la realización del análisis sectorial en residuos sólidos, con la misión a Chile de la OPS (EHP-PIAS). Ocasión en la cual la misión se entrevistó con representantes del MINSAL, del MIDEPLAN, de la SEGPRES, y de la CONAMA.

En el transcurso del tiempo desde julio de 1996, entre otras actividades, se prepararon los términos de referencia para el análisis sectorial de los residuos sólidos municipales; en base a los cuales se constituyó un equipo de trabajo multidisciplinario conformado por siete consultores y seis contrapartes (responsables nacionales) que cubrieron las siguientes áreas del estudio: institucional, legal, económica-financiera, técnica, salud y ambiente, y sociocultural.

El equipo de consultores estuvo constituido por cinco profesionales chilenos y dos internacionales; uno de los consultores nacionales estuvo encargado de coordinar el trabajo del equipo. Los recursos para la contratación de los consultores provinieron de la OPS (Plan de Inversiones de Ambiente y Salud, PIAS), del Ministerio de Salud y del MIDEPLAN.

Se acordó que el análisis rápido del sector se realizaría en cuatro semanas, mas un período previo de tres días correspondiente a la realización de un Taller Preparatorio y un período de consultas con las contrapartes nacionales. El análisis propiamente tal se llevó a cabo desde el 16 de junio al 11 de julio, en ese apretadísimo tiempo se recopiló la información, se realizaron entrevistas, se analizaron los datos e información recogidos, se trabajó con las contrapartes nacionales, se prepararon los informes de los consultores individuales y se comenzó a editar el informe borrador final producto del trabajo conjunto de los consultores y responsables nacionales (contrapartes).

El análisis se desarrolló según las orientaciones de los Lineamientos Metodológicos para la Realización de Análisis Sectoriales en Residuos Sólidos; material preparado y publicado por la OPS, el BID, el BIRF a través de su Programa de Gestión Urbana (PGS) y la AID por intermedio de su proyecto EHP. Lineamientos que constituyeron el marco conceptual, de orientación y guía para la formulación del estudio sectorial.

El presente análisis estudió lo expresamente requerido en los objetivos y alcances de los lineamientos metodológicos en el marco de la información disponible; trabajo en el cual se contó con la activa participación y colaboración de las contrapartes nacionales. Conjuntamente con ello, el análisis incorporó a algunas municipalidades y a la Asociación Chilena de Municipalidades, también se invitó y se consultó a la empresa privada; razón por la cual se estima que, tanto por el trabajo realizado como por sus resultados, el análisis sectorial debería contribuir sustantivamente a impulsar el reconocimiento y el fortalecimiento del sector residuos sólidos domiciliarios en el país.

El Gobierno de Chile, preocupado por la problemática del sector residuos sólidos domiciliarios convocó, a través de la SEGPRES, a un grupo interministerial para trabajar en el tema, el cual trabajó desde abril hasta noviembre de 1996, elaborando en ese período una propuesta de política de gestión integral de residuos sólidos domiciliarios (PGRSD). Esta propuesta de política, que fue aprobada por el Comité Interministerial de Desarrollo Social en junio de 1997, constituye el marco global al presente análisis sectorial de residuos sólidos.

Cabe mencionar la amplia colaboración recibida por parte de las instituciones visitadas y/o entrevistadas, dejando constancia del gran apoyo de sus profesionales, en especial en lo relativo a la recopilación de información, sin el cual el desarrollo del estudio -en el contexto de su breve plazo- habría sido muy difícil, y por cierto, bastante deficitario en la cantidad y calidad de información, y consecuentemente, en la profundidad del análisis.

   



1. Características Generales del País

1.1 División político-administrativa, sistema de gobierno y administración

La República de Chile es una república representativa, democrática y unitaria. De acuerdo a la legislación vigente, el país se encuentra dividido en 13 regiones que, en sentido norte-sur, corresponden a las siguientes:

Cada una de estas regiones, a su vez, se dividen en provincias, con un total de 51 provincias, y cada provincia en comunas, con un total de 342 comunas.

En el país son tres los poderes del Estado, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El sistema de gobierno nacional se sustenta en el poder Ejecutivo con un Presidente, democráticamente elegido, y en 13 ministerios, los cuales se desconcentran a nivel regional en las respectivas Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI).

El Sistema de Gobierno y Administración Regional, se estructura en el Intendente encargado del gobierno interior de la región, por su calidad de representante del Presidente de la República. La administración de la región corresponde al Gobierno Regional, compuesto por el Intendente como órgano ejecutivo y el Consejo Regional, como órgano resolutivo, nominativo y fiscalizador de aquel. Las funciones de administración son apoyadas por las ya mencionadas secretarías regionales ministeriales, órganos desconcentrados de los ministerios, subordinados a nivel regional al Intendente.

A nivel provincial el Gobierno corresponde al Gobernador, subordinado al Intendente. Su administración también compete a aquel como órgano desconcentrado del Intendente, en cuanto ejecutivo del Gobierno Regional. Existe como instancia de representación consultiva el Consejo Económico y Social Provincial, presidido por el Gobernador.

La administración comunal corresponde a la municipalidad, compuesta por el Alcalde como autoridad superior, y el Concejo, presidido por el Alcalde como órgano resolutivo, nominativo y fiscalizador de aquél, ambos de elección popular cada 4 años.

Para cumplir sus funciones la municipalidad cuenta con unidades, como la Secretaría Comunal de Planificación y Coordinación, o la Dirección de Aseo y Ornato. Existe además en cada comuna un Concejo Económico y Social, de carácter consultivo y representativo de los organismos sociales.

1.2 Marco geográfico

Chile, país tricontinental, asienta su territorio en América, Antártica y Oceanía. Se encuentra ubicado en la parte occidental y meridional del Cono Sur de Sudamérica, prolongándose en el Continente Antártico y alcanzando a la Isla de Pascua en la Polinesia. Limita al norte con el Perú a través de la Línea de la Concordia; al este con Argentina y Bolivia; al sur con el Polo Sur; al oeste con el Océano Pacífico, incluida la Zona Económica Exclusiva en una extensión de 200 millas marinas.

Integran además su territorio, el Archipiélago de Juan Fernández y las Islas San Félix, San Ambrosio y Salas y Gómez, la Zona Económica Exclusiva de 200 millas y la plataforma continental correspondiente.

En el continente americano se extiende desde los 17º30’ de latitud sur, en su límite septentrional, hasta las Islas Diego Ramírez, a los 56º30’ de latitud sur en la parte meridional sudamericana. El territorio Chileno Antártico comprende el área enmarcada por los meridianos 53º y 90º de longitud oeste y hasta el Polo, a los 90º de latitud sur.

Finalmente, partícipe de este territorio y constituyendo la posesión más occidental chilena, se encuentra la Isla de Pascua, situada aproximadamente a los 27º de latitud sur y a 109º de longitud oeste.

La superficie de Chile - americano, antártico e insular, es de 2.006.626 km2, sin considerar su mar territorial, la Zona Económica Exclusiva y la pertinente plataforma continental.

La longitud que posee Chile desde la Línea de la Concordia hasta el Polo Antártico es superior a los 8.000 km. A los 52º21’ de latitud sur (Estrecho de Magallanes), posee un ancho máximo de 445 km. y a los 31º37’ latitud sur (entre Punta Amolanas y Paso de la Casa de Piedra) su ancho mínimo es de 90 km.

El paisaje actual del territorio chileno es múltiple y variado, con notables influencias de la tectónica, de la estructura, del modelado producto de la erosión y de la acción volcánica.

En Chile existe una amplia variedad de climas, desde lugares como Isla de Pascua, la Antártica, el Desierto de Atacama y las cumbres de los andes; con todo, se puede caracterizar a gran parte del territorio como de clima templado.

En una secuencia de norte a sur se presentan, en términos generales, los siguientes climas: desértico, estepárico mediterráneo, templado cálido lluvioso, templado lluvioso, marítimo lluvioso, estepárico frío, de tundra y polar. En la cordillera andina impera el clima de altura y en sus altas cumbres se da el clima de hielo.

Hidrográficamente, como una consecuencia de la disposición del relieve y la estrechez del territorio, en general los ríos del país son cortos, de escaso caudal, torrentosos e inapropiados para la navegación, pero presentan gran potencial hidroeléctrico. Los del norte tienen régimen nivoso, los del centro mixto y los del sur francamente pluvial.

Los ríos del norte, zona desértica, presentan un marcado endorreísmo, no alcanzan a llegar al mar, salvo escasas excepciones, como el Lluta, el Camarones y el Loa, que logran hacerlo en condiciones muy precarias. Con todo, la hoya hidrográfica del Loa, de 34.000 km2 es la mayor de Chile, siendo la longitud de su curso de unos 440 kilómetros.

Los ríos más importantes de los valles transversales son: Copiapó, Huasco, Elqui y Limarí, que nacen en el sector andino y poseen un caudal permanente por efecto de las lluvias y los deshielos originados en la alta cordillera. Su caudal máximo se produce en diciembre.

Los de la zona mediterránea aumentan su caudal con los deshielos, llegando a su máximo gasto a fines de diciembre. Los principales son el Maipo, Rapel y Mataquito. En el centro-sur del país los ríos presentan régimen mixto, con crecidas primaverales cada vez menores y registrándose el mayor caudal durante el invierno. Los principales ríos de este régimen son: Maule, Itata, Bíobío e Imperial.

Al sur del Imperial y hasta el Canal de Chacao los ríos son de mayor caudal debido a las frecuentes lluvias y a la acción reguladora que ejercen los lagos drenados por éstos. En este grupo destacan el Toltén, el Valdivia, el Bueno y el Maullín.

Los ríos patagónicos nacen generalmente en la vertiente oriental andina y desembocan en el Pacífico, a través de hermosos fiordos. En sus cercanías se hallan a menudo extensos ventisqueros que dan origen a cursos de menor recorrido. Los que más destacan son: Palena, Cisnes, Aysén, Baker y Pascua.

1.3 Población

La población de Chile es escasa. Sin embargo, en los últimos 150 años ha experimentado un vigoroso incremento. De acuerdo a los censos de la República, en 1835 la población de Chile era de 1.010.336 habitantes; en 1895 fue de 2.695.625; en 1907 alcanzó a 3.220.531; en 1940 subió a 5.023.539; en 1960 ascendió a 7.374.115; en 1970 resultó ser de 8.884.768 habitantes.

El censo de 1982 mostró un total de 11.329.736 habitantes y la cifra del último censo realizado el 22 de abril de 1992 dio como resultado 13.348.401 habitantes. La población estimada al 30 de junio de 1997 es de 14.622.354 habitantes.

Este aumento sostenido puede ser atribuido principalmente al mantenimiento, hasta 1962, de tasas de natalidad moderadamente altas (37,5 por mil habitantes, promedio del período 1955-62) y disminución de la mortalidad, que se ha traducido en un aumento de la esperanza de vida al nacer del chileno (74,40 años para el período 1960-95).

En el período 1991-93, la tasa de natalidad presentó valores entre 22,4 por mil habitantes, siendo la tasa de mortalidad general de 5,5 por mil y el incremento vegetativo de 16,2 por mil habitantes, todas ellas promedio del período.

Hasta 1930 predominaba la población rural. Así tenemos que en 1875 ésta llegaba al 65,1% y en 1920 al 53,6%. A contar del censo de 1940 la situación se invierte, las cifras definitivas del censo de 1992 mostraron que la población rural sólo representa el 16,5% de la población total del país. Incluso, al 30 de junio de 1996, la población rural alcanzaba a un 15,3% (2.204.998 hab.) y la población urbana a un 84,7% (12.213.866 habitantes).

En la tabla 1.1, se presenta el número de habitantes regiones, provincias y comunas, así como el número de comunas con mas de 100.000 y con menos de 20.000 habitantes por región.

Esta tabla evidencia la gran concentración de población en la región metropolitana, en donde se ubica la ciudad de Santiago, capital de Chile; región que concentra el 39,8% de la población del país.

En esta región, a su vez, se encuentra el menor porcentaje de comunas, 17,3%, con un número de habitantes igual o inferior a 20.000, y el mayor porcentaje de comunas (48%), por sobre los 100.000 habitantes.

 

Tabla 1.1
Región, provincias y comunas (municipios) y población regional 

Región

Habitantes

%

total país

Provincias

Comunas

Nº Comunas

con habitantes

³ 100.000

£ 20.000

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

XII

RM

373.064

443.340

255.039

544.892

1.488.362

747.827

881.014

1.852.645

836.292

1.016.711

89.297

152.688

5.737.693

2,6

3,1

1,8

3,8

10,3

5,2

6,1

12,8

5,8

7,1

0,6

1,1

39,7

3

3

3

3

7

3

4

4

2

5

4

4

6

10

9

9

15

38

33

30

52

31

42

10

11

52

2

2

1

2

3

1

2

4

1

3

...

1

25

8

6

6

8

25

25

18

30

17

31

9

10

9

13

14.418.864

100

51

342

47

202

Fuente: INE (1996) y ACHIDEM (1997)

En la tabla 1.2, se observa como se distribuye la población por comuna o municipalidad. Al respecto, cabe comentar que el dato de la totalidad de comunas y los rangos mostrados, representan con muy buena aproximación la realidad en cuanto a la gestión del sector; pues si bien existen comunas con mas de una entidad poblacional (urbana o rural), es la municipalidad la que realiza la ejecución del servicio en la comuna con todas sus debilidades. Aún cuando arbitrarios, los rangos de población establecidos para separar las comunas se relacionan en gran medida con la distintas realidades de manejo de los residuos sólidos domiciliarios; en especial con las carencias que, en las distintas etapas del manejo, se manifiestan en las comunas con menos de 20.000 habitantes.

Tabla 1.2
Número de comunas según cantidad de habitantes

Rango de habitantes

Nº de comunas (*)

< 10.000

10.000 a 20.000

20.000 a 50.000

50.000 a 100.000

100.000 a 500.000

Total

110

94

62

21

47

334

Fuente : ACHIDEM (1997)

(*) 8 comunas sin información (334 +8 = 342 comunas)

Se puede visualizar además, que en el país predominan las comunas, o municipalidades con menos de 10.000 habitantes; las que en total alcanzan el número de 110. El otro rango de habitantes, 10.000 a 20.000, incluye un total de 94 comunas, cantidad también importante. Ambos rangos, que involucran a los municipios con menos de 20.000 habitantes, alcanzan aproximadamente a un 62%; porcentaje que siendo importante en cuanto al número de comunas y superficie del territorio nacional, no lo es tanto en términos de población involucrada. Por otro lado, aún cuando casi todas las comunas del país, con la sola excepción de varias comunas ubicadas en la ciudad de Santiago, capital de Chile, tienen población rural; es en aquellas incluidas en el rango bajo 20.000 habitantes donde la población rural cobra mayor relevancia.

Desde el punto de vista del sector residuos sólidos domiciliarios, probablemente, el rango entre 100.000 a 500.000 habitantes, sea el que mayor atención relativa ha recibido, por cuanto la mayoría de las comunas ubicadas en este rango o son capitales regionales o forman parte de la ciudad de Santiago. Atención que dice de la relación con los recursos destinados al sector, como también a la proporcionada por la empresa privada; en este último caso, estas comunas representan oportunidades bastante mas atractivas para la empresa privada que las comunas de menor tamaño.

1.4 Aspectos económicos

En los últimos diez años la economía del país se ha caracterizado por su constante crecimiento, una disminución de la tasa de desocupación, un mejoramiento importante de los salarios reales, y una disminución de la tasa de inflación, según se muestra en la tabla 1.3.

A fines de 1996, la población en situación de pobreza en el país bordeaba los 3 millones 300 mil personas, lo que equivale al 23,2% de la población total. En términos de hogares, esta cifra correspondía a alrededor de 700 mil hogares (19,7% del total de hogares). Por su parte, la población en situación de indigencia a nivel nacional superaba levemente las 800 mil personas, 5,8% del total, en tanto que los hogares indigentes ascendían a cerca de 175 mil, 4,9% del total.


Tabla 1.3
Indicadores económicos Chilenos 1959-1996
(datos son promedios anuales de las cifras)

 

1959-70

1971-73

1974-78

1978-81

1982-85

1986-89

1990-96

Crecimiento del PIB real (%)

Crecimiento PIB real per cápita (%)

Tasa de inflación (%)

Tasa de desocupación (%)

Salarios reales (1970=100)

Déficit fiscal (% del PIB)

4,0


2.0


26,5

5,6


73,2


3,4

0,7


- 0,9


295,9

3,9


92,1


16,1

1,9


0,2


206,4

16,5


73,1


3,6

7,2


5,7


26,5

16,2


103,2


4,1

1,5


-3,2


23,3

24,9


102,4


4,1

7,2


5,5


18,3

14,1


106,7


-0,2

6,2


4,5


13,5

7,4


121,3


-1,6

Fuente: Riveros, L. (1997)

Tabla 1.4
Evolución de la pobreza e indigencia 1987 - 1996
(Porcentajes)

 

1987

1990

1992

1994

1996

Hogares

Indigentes

Pobres no indigentes

Total Pobres

Población

Indigentes

Pobres no indigentes

Total Pobres

 

13,5

24,5

38,0

 

17,4

27,7

45,1

 

11,6

22,9

34,5

 

12,9

25,7

38,6

 

7,2

20,6

27,8

 

8,8

23,8

32,6

 

6,2

17,0

23,2

 

7,6

19,9

27,5

 

4,9

14,8

19,7

 

5,8

17,4

23,2

Fuente: MIDEPLAN, Encuestas CASEN 1987, 1990, 1992, 1994 y 1996.

Ello significa que entre 1987 y 1996, el país ha sido capaz de reducir la incidencia de la pobreza a casi la mitad, desde 45,1% a 23,2% de la población total. Al mismo tiempo, como se observa en la tabla 1.4, la población indigente también se redujo en un porcentaje significativo, desde 17,4% a un 5,8%.

Los logros del último bienio, 95-96, en comparación con los períodos previos, resultan especialmente significativos; pues la reducción de la pobreza, y sobre todo de la indigencia, se hace más difícil a medida que se alcanzan niveles inferiores y se hace menos concentrado y más heterogéneo el grupo de hogares afectados por esta situación, como ha ocurrido en el país durante una década.

A fines de 1996, la distribución del ingreso vigente en el país se mantuvo altamente concentrada. Mientras el 20% de los hogares más ricos captó un 57,1% de los ingresos autónomos (ver explicación de la nota 2 de la tabla 1.5.), el 20% más pobre percibió sólo un 3,9%, esto significa que la participación del 20% más rico es cercana a 14,6 veces la participación del 20% más pobre.

Si se compara la situación de fines de 1996 con la de años anteriores, se constata que la distribución del ingreso monetario ha permanecido prácticamente inalterada. En particular, como se observa en la tabla 1.5, la razón entre la participación en el ingreso del 20% más rico y del 20% más pobre en 1994 también fue de alrededor de 13 veces.

Tabla 1.5
Evolución de la distribución del ingreso monetario según
deciles de ingreso autónomo, 1987 - 1996
1

 

Distribución del Ingreso Monetario 2

Decil Ingreso Autónomo

1987

1990

1992

1994

1996

1

1,5

1,6

1,7

1,5

1,4

2

2,8

2,8

2,9

2,8

2,7

3

3,6

3,7

3,8

3,6

3,6

4

4,3

4,5

4,7

4,6

4,6

5

5,4

5,4

5,6

5,6

5,5

6

6,3

6,9

6,6

6,4

6,4

7

8,1

7,8

8,0

8,0

8,1

8

10,9

10,3

10,4

10,5

11,0

9

15,9

15,1

14,7

15,3

15,4

10

41,3

41,8

41,6

41,6

41,3

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

20/203

13,30

12,93

12,24

13,12

13,83

Fuente: MIDEPLAN, Encuestas CASEN 1987, 1990, 1992, 1994 y 1996.

  1. Se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.
  2. Los ingresos autónomos corresponden a los ingresos provenientes de la posesión de factores productivos, es decir, a sueldos, salarios, jubilaciones, rentas, utilidades, intereses, etc. Los ingresos monetarios corresponden a los ingresos autónomos más las transferencias monetarias realizadas por el sector público, tales como las pensiones asistenciales, los subsidios únicos familiares y las asignaciones familiares.
  3. Relación entre el porcentaje del ingreso captado por el 20% más rico de los hogares y el porcentaje captado por el 20% más pobre.

 2. Caracterización del Sector

2.1 Introducción

En este capítulo se presenta una descripción relativa al estado del sector y las características mas importantes de los componentes considerados en el análisis sectorial de residuos sólidos; es decir, el componente técnico, ambiental y salud, legal, sociocultural, económico-financiera, e institucional.

2.2 Aspectos técnicos

En el manejo integral de los residuos sólidos domésticos es posible distinguir tres etapas que tienen características propias, las cuales deben ser consideradas cuando se buscan soluciones a los problemas que estos residuos originan. Estas etapas son :

Las situaciones originadas en la primera y segunda etapas, tienen que ver con manejo de los residuos al interior de las viviendas y con el manejo de los residuos en las calles y vías de transporte; los problemas derivados de un mal manejo en estas etapas son propios del saneamiento urbano. A su vez, los problemas derivados del mal manejo de grandes cantidades de residuos en los tratamientos y/o disposición final están vinculados en mayor medida con las alteraciones del medioambiente natural y con la salud pública.

Se logra un manejo integral óptimo de los residuos sólidos cuando las condiciones sanitarias y ambientales, durante la operación del sistema, se mantienen dentro de un nivel que no afecta la salud física y mental de las personas, ni provocan alteraciones ambientales que sobrepasen la legislación vigente, todo esto conseguido con un costo razonable.

2.2.1 Generación y almacenamiento

a) Generación

La generación de residuos sólidos, tanto en cantidad como en calidad, es un componente sobre el cual es muy difícil actuar debido a que depende de muchos factores externos al sector, como son: los niveles de vida que alcanzan las poblaciones en determinados momentos, lo que conduce a un mayor o menor consumo de bienes, lo que a su vez se traduce en una mayor o menor facilidad para desechar; cambios introducidos por el desarrollo industrial y tecnológico, lo que se manifiesta, entre otros, en la venta de productos en envases desechables (muchas veces más de un envase) y en la rapidez con que queda obsoleto un artículo que se ha comprado; en hábitos y costumbres adquiridos que se presentan de diversas maneras y que pueden determinar mayor cantidad de residuos o producción de éstos en lugares no usuales (al respecto ver capítulo 2.5.1).

Con el propósito de disminuir, no sólo la cantidad de residuos generados, sino también la cantidad de residuos a presentar a la recolección por el usuario del servicio, en algunos países se han intentado algunas acciones con diferente éxito. Tal es así, que algunas naciones han optado por gravar con impuestos a determinadas industrias que presentan productos en envases desechables, que bien podrían evitar esta modalidad, o han disminuido los impuestos a otras que han optado por envases reciclables.

A la fecha, en Chile, no está en práctica ninguna de estas medidas, pero la idea está contemplada en la Política de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios (PGRSD).

En Estados Unidos de Norteamérica un número cada vez mayor de ciudades han dispuesto y regulado la separación domiciliaria obligatoria de materiales reciclables.

En algunas ciudades europeas también se está realizando en los domicilios la separación de materiales recuperables, los cuales son retirados en forma especial para ser llevados a industrias que lo utilizan como materia prima para la elaboración de sus productos, se puede decir que se ha obtenido un éxito relativo y que esta solución parece que se puede sustentar en el tiempo. En gran medida este éxito se debería a tres aspectos :

En el país, recién en la presente década, se están realizando programas sistemáticos de enseñanza en el campo medioambiental y del reciclaje; se está comenzando a educar a los niños en estas materias. La mayoría de los programas de reciclaje existentes son promovidos por ONGs, y en algunos casos, son apoyados por el sector público (por ejemplo, el Programa de Reciclaje de la Intendencia de la Región Metropolitana a través de CONAMA Regional). Desde un punto de vista técnico, sería muy recomendable realizar una evaluación de estos programas para conocer sus logros efectivos, y eventualmente, replicarlos en otras situaciones.

También cabe mencionar el uso de trituradores domiciliarios, dispositivo que colocado en el sistema de desagüe de los lavaplatos permiten triturar los restos de comida, pasando este material al sistema de alcantarillado. Este aparato, de uso masivo en algunas ciudades norteamericanas y europeas, fue prohibido en el área metropolitana de Santiago debido a la incapacidad del sistema de alcantarillado para absorber esta carga, y porque las aguas residuales doméstica actualmente no reciben tratamiento, siendo descargadas directamente en cursos de aguas superficiales.

Con la información recabada en el presente análisis, se estima que en los años noventa, en la región metropolitana, el crecimiento de la producción de residuos sólidos por habitante por día (es decir la producción per capita o PPC), supera el 2% anual, lo que sumado al crecimiento poblacional determina una tasa de crecimiento de los residuos de aproximadamente un 4% anual. De hecho, según estadísticas del MINSAL en relación a la PPC de residuos sólidos, se ha observado lo siguiente :

A continuación, por medio de una serie de tablas, se caracterizan los principales aspectos cuantitativos y cualitativos de los residuos sólidos domésticos.

Utilizando la producción per capita de Antofagasta como valor representativo de la Zona Norte, de la I a la IV Región; la de Valparaíso para la Zona Central, de la V a la VII Región; y la de Concepción para la Zona Sur; de la VIII a la XII Región; se realiza un cálculo estimativo de la producción de residuos del país, información que se presenta en la tabla 2.2.

Tabla 2.1
Producción de residuos sólidos domésticos

Ciudad

Población

(hab)

Producción per cápita (PPC)

(kg/hab/día)

Producción promedio diaria

(Ton/día)

Producción anual

(Ton/año)

Área Metropolitana
Santiago1
Antofagasta2
Valparaíso2
Viña del Mar2
Concepción2
Talcahuano2
Puerto Montt2


5.189.421
244.396
290.188
324.840
349.701
265.941
119.440


0,91
0,66
0,70
0,95
0,60
0,55
0,71


4.722
161
203
309
210
146
85


1.723.530
58.875
74.135
112.638
76.585
53.388
31.000

                1: En base a proyecciones del estudio de U. de Chile-EMERES (1995)
                2: Datos de 4 estudios financiados por BID / MIDEPLAN (1995)

Tabla 2.2
Producción de residuos sólidos domésticos Chile, 1996

Región

Pob. Urbana

Producción de residuos

Ton/día

Ton/mes

Ton/año

%

I

II

III

IV

V

R.M.

VI

VII

VIII

IX

X

XI

XII

352.654

430.423

231.697

394.088

1.354.932

5.552.647

494.085

544.403

1.467.816

536.138

649.072

65.801

140.127

233

284

153

260

948

5.053

296

327

881

322

389

40

84

6.990

8.520

4.590

7.800

28.440

151.590

8.880

9.810

26.430

9.660

11.670

1.200

2.520

83.880

102.240

55.080

93.600

341.280

1.819.080

106.560

117.720

317.160

115.920

140.040

14.400

30.240

2,5

3,1

1,7

2,8

10,2

54,5

3,2

3,5

9,5

3,5

4,2

0,4

0,7

Total

12.213.883

9270

278.100

3.337.200

100,0

                            Fuente: Estudios BID / MIDEPLAN (1995).
                             Universidad de Chile / EMERES (1995)

La composición de los residuos sólidos domésticos, a lo largo del país, experimenta variaciones por diversos factores, entre los que se pueden mencionar : nivel socioeconómico de la población, características climáticas, costumbres, actividades económicas, etc. Dentro de una misma ciudad, la composición sufre variaciones según los distintos estratos socioeconómicos y por las diferencias entre las estaciones del año.

En la tabla 2.3, a su vez, se presentan algunos datos relativos a la composición de los residuos en distintas ciudades de Chile. Al respecto, sin embargo, conviene tener en cuenta, que si bien se contó con información, se observaron diferencias en la metodología para medir composición; lo cual le resta calidad comparativa a la información para el necesario seguimiento estadístico. Sería interesante por tanto, normalizar o dar pautas relativas a la metodología para medir la composición.

En las tablas siguientes, se presentan las variaciones producidas en la composición de los residuos en el área metropolitana de Santiago en verano e invierno, así como sus variaciones en las últimas décadas y proyecciones futuras.

La información recopilada en el MINSAL, evidencia también variaciones en ciertas características físicas de los residuos, a saber :

Tabla 2.3
Composición de residuos en diferentes ciudades
(% en peso base húmeda)

Componente

Ciudad

Área Metropolitana Santiago1

Antofagasta2

Valparaíso

Viña del Mar3

Concepción4

Talcahuano4

Puerto Montt5

Rango
Materia Orgánica

Papeles y Cartones

Tierra y Cenizas

Plásticos

Textiles

Metales

Vidrios

Otros

49.5

18.8

5.9

10.2

4.3

2.2

1.6

7.5

32.97

20.18



12.00



8.70

9.18

16.80

58 - 67     54 - 69

9 - 13     12 - 23

-

5 - 6        5 - 8

2 - 5        1 - 2

1 - 2        1 - 2

1 - 2        1 - 4

0 - 1        0 - 1

60.00

12.30



6.30



1.90

2.60

15.90

61.00

13.40



5.50



4.50

1.90

13.70

57.8

6.0



4.4

1.3

2.3

3.1

25.6

Fuente:

1. Universidad de Chile / EMERES (1995)
2. Estudio y Plan de Manejo de Residuos Sólidos en la Ciudad de Antofagasta. BID / MIDEPLAN. 1995
3.     Estudio y Plan de Manejo de Residuos Sólidos en las Ciudades de Valparaíso y Viña del Mar. BID / MIDEPLAN.
        1995
4. Estudio y Plan de Manejo de Residuos Sólidos en las Ciudades de Concepción, Penco y Talcahuano. BID /
        MIDEPLAN. 1994
5. Estudio y Plan de Manejo de Residuos Sólidos en la Ciudad de Puerto Montt. BID / MIDEPLAN. 1995

Tabla 2.4
Composición de residuos verano-invierno área metropolitana de Santiago

Componente

Verano

Invierno

Promedio

Materia Orgánica

Papeles y Cartones

Tierra y Cenizas

Plásticos

Textiles

Metales

Vidrios

Otros

51,5

15,5

6,5

10,7

4,7

2,2

1,7

7,5

47,5

22,1

5,4

9,8

3,9

2,3

1,6

7,4

49,5

18,8

5,9

10,2

4,3

2,2

1,6

7,5

U. de Chile / EMERES (1995)

Table 2.5
Evolución de la composición porcentual de los residuos domiciliarios
del área metropolitana de Santiago
 

Componentes

19771

19792

19833

19904

19915

19956

Materia Orgánica

Papel y Cartón

Escombros, Cenizas

Plásticos

Textiles y Cueros

Metales

Vidrios

Huesos

Otros

Densidad

Humedad

68,29

19,26

1,58

2,38

3,73

2,95

0,86

0,29

0,66

0,175

...

63,86

16,42

7,26

2,72

4,47

2,24

1,10

0,80

1,11

...

...

62,2

18,9

6,5

4,4

3,6

2,5

1,3

0,3

0,3

0,192

...

68,14

14,85

...

5,82

3,85*

2,17

1,44

...

3,73

2,02

53,9

55,05

16,77

3,75

8,15

7,50

2,22

1,73

1,43

3,42

...

...

49,5

18,8

5,9

10,2

4,3*

2,2

1,6

0,5

7,0

...

50,3

* Incluye sólo textiles

1. Concha y Szczaranski (1977)
2. Isamitt y Kauak (1979)
3. Garcés P. (1983)
4. Riveros, Sandra (1990) Universidad de Santiago
5. INTEC (1991)
6. U. de Chile / EMERES (1995)

Tabla 2.6
Proyección de composición de residuos sólidos domiciliarios
Periodo 1993-2000
(Porcentaje en peso base húmeda) 

Componente (%)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Materia Orgánica

Papeles y Cartones

Esc. Cenizas y Lozas

Plástico

Textiles

Metales

Vidrios

Huesos

Otros

49,3

18,8

5,9

10,3

4,3

2,3

1,6

0,5

7

48,16

19,16

5,79

10,81

4,39

2,32

1,66

0,5

7,21

47,05

19,52

5,68

11,35

4,48

2,34

1,72

0,51

7,35

45,97

19,89

5,57

11,92

4,57

2,36

1,78

0,51

7,43

44,91

20,27

5,47

12,5

4,66

2,38

1,84

0,52

7,43

44,24

20,65

5,37

12,89

4,75

2,4

1,91

0,52

7,27

43,58

21,04

5,27

13,28

4,84

2,42

1,98

0,53

6,82

42,93

21,44

5,17

13,68

4,94

2,44

2,05

0,53

6,82

42,29

21,85

5,07

14,09

5,04

2,46

2,12

0,54

6,54

Fuente: U. de Chile / EMERES (1995)

Tabla 2.7
Humedad de los residuos sólidos domiciliarios
(% base húmeda)

Ciudad

% de humedad

Área Metropolitana

Antofagasta

Valparaíso

Viña del Mar

Concepción

Talcahuano

Puerto Montt

50,3

26,8

...

...

58,5

61,0

...

Fuente : U. de Chile-EMERES (1995)
Cuatro estudios de BID / MIDEPLAN (1995)

b) Almacenamiento

En relación a la manera en que se almacenan los residuos en la vivienda o local donde se originan, corresponde tener en cuenta que la municipalidad sólo puede reglamentar la forma en que los residuos se presentan a la recolección por medio de una Ordenanza Municipal. Esta reglamentación debe ser concordante con los equipos disponibles o a los cuales se pueda acceder con las capacidades que se tienen; en general, se debe tender a uniformar los receptáculos o bolsas en que se presentarán los residuos. Esta podría incidir en forma indirecta en la calidad del almacenamiento en su lugar de origen.

Al respecto, cabe destacar que el uso de la bolsa plástica en Chile, ha significado aumentar en más de un 20% el rendimiento de los recolectores, debido a que este artículo es desechable y evita al operario la maniobra de tener que vaciar un receptáculo y volver a dejarlo en el sitio donde lo recogió.

Algunas municipalidades han ubicado contenedores o receptáculos de gran tamaño en lugares estratégicos, medida que está dando buenos resultados, ya que los usuarios están aprendiendo a dar un buen uso a estos elementos sin que ello signifique fuente de microbasurales. En todo caso, este tipo de medidas deben ser evaluadas integralmente -técnica, sanitaria, ambiental, social y económicamente- para su eventual implementación en situaciones distintas.

2.2.2 La recolección y el transporte

En Chile, en general de acuerdo a la situación actual, la recolección constituye el componente más importante del manejo de los residuos sólidos urbanos. Desde el punto de vista económico, entre un 60 y 70% del costo total del servicio (recolección, transporte y disposición final) se destina a este componente; explicable por el elevado costo de los equipos, de su operación y manutención y de la mano de obra involucrada.

La recolección se realiza con equipos mecanizados, por lo general camiones compactadores y una cuadrilla de operarios conformada por 3 ó 4 hombres (no se utilizan vehículos con tracción animal). La calidad del servicio de recolección en un centro urbano se puede medir en base a:

El 90% de la población urbana, al respecto ver capítulo 1, dispone de servicios de recolección de residuos sólidos; de este porcentaje, a su vez, un 97,3% recibe un servicio con una frecuencia de recolección satisfactoria. Se estima que alrededor de un 90% de la población servida recibe servicios por parte de empresas privadas contratadas por la municipalidades, el resto lo recibe directamente de las municipalidades. La modalidad predominante en la presentación de los residuos sólidos domésticos para la recolección, es a través de bolsas plásticas depositadas al borde de la acera.

Desde 1981, y en forma progresiva, las municipalidades vienen concesionando a privados el servicio de recolección y transporte de los residuos sólidos domésticos. En la actualidad más del 90% de las municipalidades subcontratan a empresas privadas para realizar estas labores, ya sea en forma parcial o total; en la concesión parcial, se entrega preferentemente la recolección y transporte de los residuos sólidos del centro y de los sectores comerciales.

En los contratos normalmente queda establecido la frecuencia, la cobertura, el tipo y cantidad de residuos a recoger, así como las sanciones por incumplimiento de contrato. La tabla 2.8. presenta algunas de las características de los servicios de recolección y transporte de diferentes municipalidades del país.

Si bien la mayoría de las ciudades chilenas tienen una cobertura del servicio que se aproxima al 100%, y que la frecuencia de recolección es de 2 y 3 veces por semana, desafortunadamente esto no queda reflejado en ciudades limpias y libres de microbasurales o basurales clandestinos.

Otro aspecto interesante se refiere a la calidad del servicio, el cual pareciera que no siempre está necesariamente relacionado con el costo. Aún cuando normalmente los valores más bajos significan un servicio de inferior calidad (no se respetan horarios, ni tampoco la frecuencia en algunas ocasiones, se utilizan vehículos antiguos, etc.), hay casos en que servicios de costos intermedios, para situaciones de igual grado de dificultad, entregan una calidad integral mucho mejor que servicios de costos altos.

En la mayoría de los casos, el transporte hasta la disposición final se realiza con el mismo equipo que hizo la recolección. En Chile, a julio de 1997, sólo existe una estación de transferencia que se encuentra ubicada en el sector norte del área metropolitana de Santiago y, que en la actualidad, a un año de su inauguración, ya se encuentra sobrepasada en su capacidad de diseño por la demanda existente. En el corto plazo, varias estaciones de transferencia deberán ser construidas debido al alejamiento de los lugares de disposición final.

Tabla 2.8
Características de los servicios de recolección y transporte de algunas
municipalidades del país
 

Ciudad

Población

Hab

Producción

de Residuos

Ton/Año

Nº Vehículos Recolectores y Capacidad

Nº            M3

Frecuencia

Veces/Sem.

Cobertura

%

Costo

  Uf/Ton Dol/Ton

Observaciones

Antofagasta1

228.408

54.737

16

2 tolva

14

2

99

0,52

17

Calidad Servicio regular, sectores
deficientes, sin respeto frec. ni
horario de recolección (1994)
Servicio Privado.
Concepción2

331.027

68.840

17

5 tolva

14

5

3

100

0,81

27

Servicio con dificultad en sectores
periféricos y situados en cerros.
(1994) Servicio Privado
Penco3

40.359

7.920

2

1 tolva

14

7

2

90

0,68

23

Vehículos municipales, personal
contratado a empresa privada.
Servicio Satisfactorio. (1994)
Talcahuano4

248.543

45.330

15

4 planos,

2 tolva

12-14

5

6

2

98

0,53

18

Vehículos de la Municipalidad,
personal contratado a
empresa privada. (1994)
Puerto Montt5

129.970

30.000

8

1 tolva

 

2

...

0,42

14

Servicio empresa privada, calidad
deficiente, camiones antiguos,
sectores con frecuencia
1 vez semana.
Conchalí6

168.924

52.188

12

14

3

100

0,51

17

Servicio contratado a privados.
Servicio satisfactorio.

 

(1)(2)(3)(4)(5) Cuatro estudios de BID / MIDEPLAN (1995)
(6) Información entregada por Municipalidad de Conchalí

2.2.3Tratamiento, recuperación y reducción de volumen

Naciones industrializadas, con sectores densamente poblados, han mejorado técnicas existentes y desarrollado alguna nueva con el fin de eliminar parte, y/o disminuir el volumen de los residuos que van a la disposición final debido principalmente a la escasez de espacio que tienen para realizar un RS. Esto a su vez ha traído como consecuencia todo un mercado de venta de equipos, de plantas compostificadoras, incineradoras, de pirólisis, compactadoras, etc.

En América Latina, las autoridades del sector reciben frecuentemente visitas de vendedores de equipos y de plantas, y muchas veces, son cautivados por la idea de comprar estas tecnologías despreocupándose de realizar estudios cuidadosos relativos a la factibilidad técnica, económica, social y ambiental.

A manera de ejemplo, se tiene la planta compostificadora de Avellaneda, Buenos Aires (Argentina), que alcanzó a funcionar 3 meses en 1976 y que tuvo un costo cercano a los 10 millones de dólares. Es conocida la bondad agrícola de los suelos de los alrededores de Buenos Aires, que no requieren de un acondicionador de suelos agrícolas como compost, por lo tanto no hubo mercado para el producto y la planta tuvo que cerrar.

En Puebla (México), Medellín (Colombia), Rosario (Argentina), Puerto Príncipe (Haití), también existieron plantas de compost que tuvieron que cerrar por falta de mercado para el producto. Sao Paulo (Brasil), es un ejemplo favorable pues se tratan alrededor del 5% de sus residuos domiciliarios a través de este método, con la venta del producto se financian los costos de operación, no así los de inversión, los que son subsidiados por el estado de Sao Paulo; en otras ciudades brasileñas, sin embargo, el compost no ha tenido ese relativo éxito.

Por su alto contenido de materia compostificable -materia orgánica, papeles y cartones- y por tener una relación carbono orgánico/nitrógeno (C/N) compatible con el proceso, se puede decir en términos generales que las basuras chilenas (y latinoamericanas) son apropiadas para ser compostificadas; pero hay varios otros aspectos difíciles de superar actualmente, como para considerarla alternativa viable para el tratamiento de residuos tales como:

  • los altos costos de inversión y de operación de plantas mecanizadas y que normalmente están por sobre los 20 dólares por tonelada de basura tratada;
  • no todos los residuos que llegan a la planta se pueden tratar, y aunque normalmente estas plantas tienen instalaciones para recuperar residuos compostificables, resulta que alrededor de un 40%, en peso de basura se rechaza; esta debe ir a un relleno sanitario, lo que incrementa el valor del tratamiento; y
  • por tratarse el compost de un producto que permite mejorar la estructura del suelo, su gran mercado es de carácter estacional, es decir en parte del año se pueden vender grandes cantidades de compost pero luego su venta se reduce al mínimo; lo que implica la necesidad de almacenarlo, generando nuevos costos que aumentan los costos ya mencionados.

En los países en que este método ha tenido resultados favorables, se debe a que se desarrollaron políticas nacionales para recuperar suelos, como el caso de Holanda, la India y Pakistán.

En 1970, en la ciudad de Antofagasta, en el norte de Chile, se instaló una planta de compost para tratar las basuras de la ciudad, ésta alcanzó a operar poco más de dos años, teniendo que paralizar sus actividades por falta de interés por el producto. El compost se llegó a regalar, pero aún así no hubo interés por este material. Probablemente, el fracaso descrito podría superarse mediante una política regional integral; pues para nadie es desconocido que, para una zona desértica con escaso suelo agrícola, existirían condiciones favorables para el compost.

En el caso de la incineración, está la experiencia de Buenos Aires, donde se compró una planta incineradora para 1.000 ton/día (1976), con una inversión superior a los 30 millones de dólares, que prácticamente nunca funcionó. Esto se debió a que los residuos no tenían el poder calorífico suficiente para la autocombustión y el tener que usar combustible adicional encarecía enormemente la operación.

En Chile, el poder calorífico inferior de los residuos incinerables, es de aproximadamente 1.000 Kcal/kg; pero se requiere un poder calorífico inferior sobre 1.800 Kcal/kg para mantener una autocombustión, luego sería necesario usar combustible adicional para lograr descomponer térmicamente estos residuos.

En la actualidad, a nivel internacional, el costo de incinerar una tonelada de residuos sólidos domiciliarios sobrepasa los 100 dólares por tonelada, y estos costos elevados se deben no sólo al hecho de un bajo poder calorífico sino también al cuidado que se debe tener con las emisiones gaseosas, líquidas y sólidas del incinerador.

Aparte que se deben purificar los gases efluentes producto de la combustión de residuos, se deben también tratar los líquidos que resultan del apagado de las cenizas incandescentes que se sacan de los hornos de combustión, y por último, es necesario recolectar, transportar y disponer en relleno sanitario las cenizas resultante del proceso, las que en algunos casos sobrepasan el 15% en peso de los residuos que llegan a la planta.

En el país, actualmente las municipalidades se encuentran con problemas para poder costear el pago de la recolección, transporte y disposición final en rellenos sanitarios, que en la actualidad no superan los 35 dólares/tonelada por todo el proceso; no se requieren mayores análisis para decir que la incineración como tratamiento no es factible económicamente en la actualidad, pues sólo sería posible a través de un subsidio del estado o teniendo una tarifa por el cobro del servicio que estaría fuera del alcance de la familia promedio del país.

En cuanto a las plantas recuperadoras, de características industriales, éstas no tienen aún mucho sentido en Chile, ya que tienen costos altos de inversión y operación y además un mercado inestable para los elementos recuperados. La recuperación debe hacerse en los lugares de producción de residuos, es decir los interesados deben retirar desde la vivienda, comercio o industria, el material o los materiales que requieren, indudablemente previo acuerdo con los generadores. Esta solución es a su vez la más favorable para el Servicio de Aseo Municipal, ya que permite disminuir en algún porcentaje los residuos a recolectar.

La reducción de volumen por medio de plantas compactadoras o trituradoras, sólo tienen algún sentido cuando el transporte emplea estaciones de transferencia y se hace con el fin de lograr una mejor utilización de la capacidad de los vehículos transportadores. También puede lograrse un mejor aprovechamiento de los espacios disponibles para la disposición final utilizando estas técnicas, pero resultan aún soluciones bastante caras tanto por la inversión como por la operación.


2.2.4 Disposición final

Desafortunadamente, no todas las localidades urbanas que cuentan con servicio de recolección realizan disposición final sanitaria de los residuos recolectados; son muchas localidades cuyos residuos, luego de recolectados se disponen en basurales a cielo abierto. No obstante lo anterior, la población que es atendida con sistemas sanitarios de disposición final alcanza al 85% del total de la población urbana que goza de servicios de recolección, situación en la cual la región metropolitana de Santiago gravita fuertemente.

La disposición final de residuos sólidos domésticos que está fomentando en el país, de acuerdo al MINSAL, corresponde al método de relleno sanitario. El cual reúne varias condiciones para la realidad nacional; es de bajo costo frente a cualquier otra alternativa y es también de baja demanda tecnológica.

En la actualidad no existen plantas industriales para el tratamiento o recuperación de residuos debido a que los elevados costos de inversión y de manutención hacen difícil el empleo de estas soluciones por parte de las municipalidades.

Desde 1977, la disposición final en la región metropolitana de Santiago se hace por medio del método denominado relleno sanitario, muchas ciudades han optado por la misma solución, y en la actualidad, cerca del 85% de la población urbana del país cuenta con este tipo de servicio para la disposición final de sus residuos sólidos domiciliarios.

Aún cuando esto parece un éxito, la mayoría de las localidades urbanas con menos de 20.000 habitantes disponen sus residuos en basurales. Situación sanitaria-ambiental muy preocupante, pues son también éstas las mas desprotegidas en cuanto al acceso a información técnica para resolver estos problemas.

La calidad de los rellenos en Santiago ha ido mejorando poco a poco, entre 1977 y 1979 éstos parecían más un vertedero controlado que un relleno sanitario, a partir de 1984 se incorporan impermeabilizaciones laterales y de fondo con recirculación de lixiviado y control por medio de chimeneas y drenes perimetrales del biogas producido, y a partir de 1996, los mejores rellenos sanitarios cuentan además con programas de post-cierre consistentes en la reutilización de los terrenos, monitoreos y planes para situaciones de emergencia.

En el resto del país se ha seguido, en la medida de sus posibilidades, el ejemplo de Santiago. Al respecto, cabe destacar el nuevo relleno sanitario de la ciudad de Rancagua, inaugurado a fines de junio de 1997, que cuenta con todos los avances alcanzados a la fecha, e incluso tiene una planta de tratamiento de lixiviados.

En general, hay una tendencia de mejoramiento de los rellenos sanitarios en el país; poniéndose especial atención en los problemas relativos al biogas y lixiviados, así como en el plan de clausura y reinserción; no obstante, las localidades urbanas con menos de 20.000 habitantes son las mas desprotegidas al respecto.

Resulta preocupante, sin embargo, el caso de la ciudad de Valparaíso que a mediados de la década del 80 tenía un excelente relleno sanitario, se encuentre actualmente -julio de 1997- más cerca de ser catalogado como basural que como relleno sanitario. Situación algo similar ocurre con el relleno de Viña del Mar, que ha decaído ostensiblemente en este último tiempo.

Actualmente en el país, los costos de los rellenos sanitarios oscilan entre 4 y 12 dólares por tonelada, con un promedio de 8 dólares (ver tabla 2.9. ). Esta diferencia en los costos, al igual que lo señalado para el servicio de recolección, no queda reflejada necesariamente en la calidad de los rellenos. Por otro lado, dado el alto costo de un relleno, con la excepción de Santiago y Rancagua, no se registran experiencias conjuntas de municipalidades que ubicadas dentro de un radio aceptable técnica y económicamente, tengan un solo relleno sanitario.

Es interesante resaltar que existe en algunos rellenos aprovechamiento del biogas, especialmente en Santiago, y que hay expectativas de expandir estas experiencias hacia provincia. Sobre estas materias, por lo demás, cabe señalar que hay una interesante experiencia, se han desarrollado técnicas de diseño y operación, procedimientos de extracción y alternativas de utilización. En la actualidad, en la ciudad de Santiago se recuperan del orden de 100.000 a 120.000 m3/día, cantidad que se distribuye por red de tuberías en la ciudad, representando alrededor del 40% del gas distribuido de esa forma. El precio de venta a la compañía de gas es de US $ 1,20/106 Kcal.

A pesar que en la mayoría de las ciudades con más de 100.000 habitantes existen rellenos sanitarios o vertederos controlados, todavía persisten una gran cantidad de vertederos clandestinos y microbasurales; los primeros recibiendo principalmente residuos de las industrias y de la construcción, y los segundos residuos domiciliarios. Aún cuando en algunas ciudades se han hecho estudios y evaluación de situaciones, todavía no se ven soluciones al problema.

También es importante hacer notar que dada las características geográficas (capítulo 1) del país, los impactos de los rellenos sanitarios son diferentes de norte a sur. En la zona norte por la escasa precipitación, la acción microbiológica sobre los residuos orgánicos es prácticamente nula, por lo que no se generan cantidades apreciables de lixiviado y biogas, no existiendo por lo tanto impactos ambientales por estos aspectos.

Consecuentemente con ello, las exigencias para este tipo de problemas dentro de los proyectos debieran ser menores que para la zona central y sur. En relación a la cobertura de los residuos, que en general tiende a ser deficiente en la zona norte, es necesario ser inflexible en el cumplimiento de esta especificación de los rellenos.

Tabla 2.9
Características de algunos rellenos sanitarios del país

Relleno sanitario

Ton/Año

Costo

    UF/Ton          Dol/Ton

 

Características

Montenegro

(La Batea)

900.000

0,3

10

Impermeabilización de fondo, recolección y recirculación de lixiviado, manejo de biogas, programa de forestación. Recibe aproximadamente la mitad de los residuos producido en el Área Metropolitana de Santiago (AMS). Realizado por empresa privada.
Lepanto

900.000

0,35

11-12

Manejo de biogas, programa de forestación, recibe aproximadamente la mitad de los residuos del AMS. Realizado por Empresa Metropolitana de Residuos perteneciente a una agrupación municipal.
Rancagua

100.000

0,35

11-12

Impermeabilización de fondo, manejo de biogas, programa de forestación, recolección, almacenamiento y tratamiento de lixiviado. Recibe los residuos de 11 comunas de la VI Región. Realizado por empresa privada.
Concepción

68.840

0,22

7.5

Suelo de fondo, arcilloso, manejo de lixiviado y biogas inadecuado, no hay preparación del suelo ni programa de avance definido (1994) Realizado por empresa privada.
Talcahuano

900.000

0,3

10

No hay impermeabilización de fondo, manejo inadecuado de lixiviados y biogas.
Antofagasta

54.737

0,16

5.3

Operación inadecuada, no hay programa de avance definido no hay programa de control de vectores, parece más un vertedero controlado que un relleno sanitario (1994) realizado por empresa privada.
Valparaíso

80.000

-

-

Habiendo sido un excelente relleno sanitario durante gran parte de la década de los 80 ha decaído ostensiblemente hasta adquirir las características de un vertedero incontrolado. (1994) operado por la Municipalidad de Valparaíso.
Los Andes

(Las Bandurrias)

20.000

0,15

5

Método de trinchera, existe programa de trabajo definido y una buena operación, buen manejo de biogas. No hay impermeabilización de fondo ni manejo de lixiviado, la precipitación es baja por lo que no se generan grandes problemas. Realizado por empresa privada.

Fuente : Estudios realizados para BID / MIDEPLAN (1995) 

2.3 Aspectos ambientales y de salud

2.3.1 Aspectos ambientales

Históricamente el hombre ha colocado sus residuos en el entorno de su asentamiento. La complejidad y la diversidad de la actividad humana, a través de la historia, han marcado las pautas y las conductas en el manejo y disposición final de los residuos; las grandes epidemias y los lamentables accidentes ocurridos, constituyen el ejemplo más elocuente del alto precio que debe pagar la humanidad por el mal manejo de sus residuos.

Los residuos sólidos generados por la actividad domiciliaria, no están exentos de riesgos para la salud. De hecho su composición heterogénea -dada en muchos casos por elementos tales como, restos de insecticidas, escombros, medicamentos vencidos, residuos de sustancias químicas y que en muchas ocasiones, incluyen residuos provenientes de dispensarios médicos, hospitales y clínicas, situadas en la comuna y que utilizan el servicio- constituyen un peligro para los empleados que realizan la recolección, para los segregadores y para las personas que eventualmente, de forma indirecta puedan entrar en contacto con los mismos.

Los problemas del manejo inadecuado de los residuos sólidos, no sólo tienen que ver con la salud humana al constituir atracción para los vectores sanitarios, sino que también están relacionados con los problemas de contaminación atmosférica, la contaminación de los suelos y la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas.

Entre los métodos más conocidos que se han empleado para eliminar los residuos sólidos desde principios de siglos, figuran : vertido directo sobre el terreno; vaciado al mar, río o lagos; la incineración; la alimentación de animales; el compostaje; los vertederos y los rellenos sanitarios.

En los países de América Latina prevalecen, por razones casi obvias, los rellenos sanitarios como la mejor solución técnica y económicamente viable, pues reúnen los requerimientos sanitarios y ambientales para disponer los residuos sólidos, sin configurar un deterioro del ambiente, sin ocasionar peligro para la salud y sin afectar la seguridad de la población.

Los rellenos sanitarios, por la diversidad y heterogeneidad de los materiales que reciben, funcionan como un reactor donde es posible identificar procesos biológicos complejos en los que intervienen microorganismos aeróbicos y anaerobios, procesos químicos, físicos y mecánicos que ocurren simultáneamente y con una interrelación continua. En todo el proceso se generan gases y otros compuestos (CO2, CH3, vapores, calor, ácidos orgánicos, líquidos en general. etc.).

Los fenómenos químicos más importantes están dados por:

    • Disolución y arrastre de líquidos que se infiltran en el relleno.
    • Evaporación de compuestos químicos y de agua en el biogas del relleno.
    • Producción de compuestos orgánicos volátiles y semivolátiles.
    • Reacciones de óxido-reducción que afecta metales y sales metálicas.
    • Descomposición de compuestos orgánicos.
  • Los fenómenos físicos más importante que ocurren son:
    • Emisión de gases a la atmósfera.
    • Migración de gases.
    • Movimientos de líquidos percolados en el interior del relleno y subsuelo.
  • Los impactos ambientales de los rellenos sanitarios dependen de su etapa de desarrollo, por ejemplo:
    1. Etapa de habilitación
    • Pérdida de la capa superficial del suelo.
    • Alteración del hábitat.
    • Pérdida de vegetación.
    • Intersección y desviación de aguas superficiales y subsuperficiales.
    • Impacto vial.
    • Alteración de la permeabilidad del terreno.
    • Modificación del paisaje.
    • Ruidos, polvo, etc.
    1. Etapa de operación y construcción del relleno.
    • Impacto vial.
    • Potencial problema con olores.
    • Potencial aumento del ruido.
    • Potencial aumento de material particulado.
    • Potencial contaminación de agua por líquidos percolados.
    • Potencial problema estético por diseminación de papeles, plásticos y materias livianas.
    • Potencial problema de seguridad debido al biogas.
    • Afectación del paisaje (modificación parcial de la topografía).
    • Aumento parcial del empleo.
    1. Etapa de clausura.
    • Mejoramiento del paisaje.
    • Recuperación de vegetación y eventualmente de hábitats.
    • Recuperación del suelo para eventual uso humano.

En la ciudad de Santiago la disposición final hasta los años 70 se realizaba en siete grandes áreas de botaderos (La Montaña, Minera Gildemaister, Maipu, La Cañamera, La Florida, Macul y Parque Intercomunal), donde se enviaban las basuras de 17 comunas que componían el área metropolitana de Santiago.

Posteriormente surgieron otros sitios, como La Feria, Cerros de Renca, Lo Errázuriz y Lepanto. La Feria fue el primero de estos sitios que dejó de operar; Cerros de Renca y Lo Errázuriz dejaron de operar en 1996, no así Lepanto que aún está en operación.

Buena parte de la sensibilidad social respecto del tema de los sitios de disposición final que existe en la ciudad de Santiago y en la región metropolitana, puede deberse a la crisis del sitio Lo Errázuriz luego del terremoto de 1985. En efecto, producto de este fuerte sismo, que sacudió particularmente la ciudad capital de Chile, se hizo evidente la aparición de gas metano en las viviendas aledañas, lo que demostró deficiente operación en el control de gas en el relleno y la falta de previsión de las posibles situaciones en caso de desastres naturales. Hay que señalar, en todo caso, que cuando se comenzó a utilizar este sitio no habían viviendas en sus alrededores; el posterior crecimiento urbano invadió los suelos adyacentes a este sitio con los resultados comentados.

En el año 1987 fue solicitada una consultoría técnica a la OPS/OMS para tener una opinión de excelencia sobre el Programa Nacional de Residuos Sólidos y particularmente, sobre las acciones desarrolladas para controlar las migraciones de gas en Lo Errázuriz. Esta asesoría concluyo que "el Programa de Residuos Sólidos del MINSAL tenia un gran avance; que las medidas propuestas e implementadas en el relleno Lo Errázuriz eran apropiadas, sugiriéndose una supervisión más estricta de las medidas para garantizar su éxito; además se recomendó evaluar la situación relativa a los residuos peligrosos, pues no existía programa alguno al respecto".

Producto de la situación comentada, en el país existe amplia experiencia relativa a la operación de rellenos sanitarios, a impermeabilización, al control de gases y a la recuperación de biogas.

En la actualidad, producto de la plena vigencia del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), contemplado en la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley 19.300) y que entró en vigencia con la publicación del respectivo Reglamento mediante el Decreto Nº30 del 3 de abril de 1997, todos los proyectos de disposición final deben ser sometidos al SEIA. Tal ha sido el caso del actual relleno sanitario de la ciudad de Santiago, Loma de los Colorados, y del nuevo relleno sanitario de Rancagua (que sirve a 11 comunas).

Además, estos últimos años el sector residuos sólidos se ha visto favorecido por una serie de estudios que han generado mucha información. Unos se pusieron en marcha con el Sub-Programa apoyado por el BID-MIDEPLAN, el cual procuraba encontrar soluciones a situaciones de crisis en por lo menos el 75% de las ciudades de más de 100.000 habitantes, incluyéndose también algunas localidades urbanas pequeñas. A su vez, la Unidad de Coordinación del Proyecto CONAMA-BIRF ha desarrollado, mediante la modalidad de consultoría, los siguientes estudios: "Elaboración de Guías Metodológicas para Estudios de Impacto Ambiental para los Sitios de Disposición Final", el cual se encuentra en su fase final; y "Diseño de Plan de Cierre y Rehabilitación de Áreas Afectadas por Vertederos y/o RS" en ejecución.

En la tabla 2.9, en páginas anteriores, se hizo referencia sumaria a los sitios de disposición final, aspecto de interés por su relación directa con la contaminación ambiental y su influencia en la salud de la población. Al respecto cabe destacar que según los estudios realizados por consultoras para BID/MIDEPLAN en distintas ciudades de Chile (Antofagasta; Valparaíso y Viña del Mar; Concepción, Penco y Talcahuano; Puerto Montt; y también en los informes de avance de los estudios de Punta Arenas y Talca), en casi todos los sitios de disposición final se observó recepción de residuos sólidos industriales no adecuadamente clasificados.

En la tabla 2.10, se puede observar que del 100% de la población atendida por los 21 Servicios de Salud a lo largo del país, más del 96% cuenta con servicio de recolección; sin embargo, se puede leer que los porcentajes de atención en cuanto a frecuencia y cobertura de recolección son algo mas bajos.

Los porcentajes de disposición final sanitaria de la población atendida con servicio de recolección, son en general bajos; correspondiendo los porcentajes mas bajos a Ñuble con 16,5% y a Atacama con 53,9%.

Tabla 2.10
Residuos sólidos urbanos por servicios de salud (Chile 1994)

Servicios de salud

Población total

Población atendida

Frec. recol. satisfactoria

Cobertura de recolección

Disp. final sanitaria

Región

mayor 80%

80% - 50%

menor 50%

 

#

 

%

#

%

#

%

#

%

#

%

#

%

 
Arica

Iquique

Antofagasta

Atacama

Coquimbo

Valpo-sn a

Viña del Mar

San Felipe

O'Higgins

Maule

Ñuble

Talcahuan

Concepción

Bio-bio

Araucania

Valdivia

Osorno

Llanchipal

Aysen

Magallanes

Metrop.

179487

179487

424833

211702

386073

389605

694387

149893

418110

523040

233148

354191

603212

211522

381752

197510

145533

212863

57183

135549

5003162

1

3

8

12

16

13

17

13

50

28

20

6

20

9

41

17

7

17

5

4

48

175897

172020

424833

207232

380603

384670

674147

146881

505855

523040

231717

340167

580148

208626

379748

187485

145533

207464

57183

135549

5003162

98,0

100

100

97,9

98,6

98,7

97,1

98,0

97,1

100

99,4

96,0

96,2

98,6

99,5

94,9

100

97,5

100

100

100

1

3

3

9

16

13

16

13

45

28

19

6

13

9

41

3

7

17

5

4

48

100

100

100

75

100

100

94,1

100

90

100

95

100

65

100

100

17,6

100

100

100

100

100

1

1

1

11

15

13

14

13

44

28

1

5

15

8

41

13

7

16

5

4

48

100

100

12,5

91,7

93,8

100

82,4

100

88

100

5

83,3

75

88,9

100

76,5

100

94,1

100

100

100

...

...

...

...

1

...

2

...

1

...

...

...

...

1

...

...

...

1

...

...

...

...

...

...

...

6,3

...

11,8

...

2,0

...

...

...

...

11,1

...

...

...

5,9

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

1

5

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

0,0

...

...

...

...

...

...

...

...

16,7

25

...

...

...

...

...

...

...

...

...

1

4

2

6

10

15

10

18

14

3

2

5

4

20

...

2

4

2

1

39

...

94,4

60,4

53,9

79,9

24,4

97,6

89,5

74,1

89,3

16,5

88,3

83,1

58,7

98,5

...

83,5

58,6

88,9

80,5

97,6

I

I

II

III

IV

V

V

V

VI

VII

VIII

VIII

VIII

VIII

IX

X

X

X

XI

XII

RM

(1) Los porcentajes están referidos a la población atendida.
Fuente: MINSAL.

El estudio relativo al Diseño de un Plan de Cierre y Rehabilitación de Áreas Utilizadas como Vertederos (en ejecución), en el cual se revisaron 23 ciudades y 62 sitios de disposición final, ha permitido constatar diversos aspectos, entre los cuales destacan los siguientes :

2.3.2 Aspectos de salud

Chile se encuentra en un proceso de transición demográfica y epidemiológica, presentando una variación importante en la situación de salud de la población derivado de los cambios políticos, sociales y económicos ocurridos en el país a partir de la década de los ochenta.

a) Saneamiento básico (agua potable y aguas servidas)

El nivel de saneamiento básico en Chile, comparado con el contexto latinoamericano, se considera adecuado. La disponibilidad de agua potable en zonas urbanas es de un 96,9%; llegando a un 73,3% en zonas rurales concentradas y a un 8,2% en áreas rurales dispersas.

La cobertura de alcantarillado es de un 73,3% en el sector urbano; sin embargo, el 97% de las aguas servidas son evacuadas a cursos de agua sin tratamiento previo.

b) Mortalidad

Los indicadores biodemográficos en 1994 presentaban una tasa de mortalidad general de 5,4 por 1.000 habitantes en 1994, una natalidad de 20,5 por 1.000 habitantes, con un crecimiento poblacional que ha permanecido estable en los últimos diez años; fluctuando en 1,7% anual. La expectativa de vida al nacer es de 74,4 años para el quinquenio 1990 - 1995.

La mortalidad general presenta una tendencia al descenso, con una reducción en todos los grupos de edades, registrándose la mas importante en el grupo de menores de 5 años. La mortalidad infantil es de 12,0 por 1.000 nacidos vivos en 1994. La mortalidad materna es de 2,5 por 10.000 por nacidos vivos, siendo la principal causa el aborto.

Desde hace años las principales causas de muerte en Chile corresponden a patologías fuertemente ligadas a los estilos de vida y al envejecimiento de la población , tales como las del aparato circulatorio, cáncer, accidentes y violencias, que representan en conjunto el 60 % del total de los fallecimientos.

Tabla 2.11
Diez primeras causas de muerte en Chile (1994)

Grupo de causas

Nº defunciones

Porcentaje

Tasa por 100.000 hab.

Enf. Aparato circulatorio

20.917

27,8

149,5

Tumores

16.193

21,5

115,7

Traumatismos y envenenamiento

8.896

11,8

63,6

Enf. Aparato respiratorio

8.567

11,4

61,2

Enf Aparato digestivo

5.204

6,9

37,2

Signos y síntomas mal definidos

4.004

5,3

28,6

Enf sist. endocrino

2.483

3,3

17,7

Enf.infecciosas y parasitarias

1.984

2,6

14,2

Enf. Aparato genitourinario

1.680

2,2

12,0

Afecciones perinatales

1.212

1,6

8,7

Resto de grupos

4.295

5,6

34,5

Total

75.445

100,0

 

Fuente: Ministerio de Salud

La segunda y tercera causas de muertes son los tumores y traumatismos. Con relación a la primera, existe una deficiencia en el manejo de residuos peligrosos industriales que potencialmente pueden ser capaces de contribuir, si no son tratados de forma correcta, a incrementar los aportes ambientales de cancerígenos, mutágenos y otros; éstos se incorporan como una sumatoria de factores en la cadena alimentaria, en el aire que respiramos, en el agua, y en general, en el medioambiente, y podrían progresivamente convertirse en un factor de riesgo para la salud y en una causa de enfermedad.

c) Morbilidad

Las condiciones sanitario-ambientales ejercen un papel muy importante en la tabla de salud de la población, determinado por causas multifactoriales donde cada una aporta una contribución importante. El manejo inadecuado de los residuos es entre otros, un elemento determinante y de gran importancia

La tabla 2.12 muestra las tasas de morbilidad de hepatitis, enfermedades respiratorias y fiebre tifoidea y paratifoidea desde 1980 hasta 1994; éstas enfermedades atendiendo a su vía de transmisión, para el caso de la hepatitis y la fiebre tifoidea, se les ve muy asociada a problemas higiénicos, sanitarios y ambientales, en los cuales se pueden involucrar muchos factores, y dentro de estos, un manejo no adecuado de los residuos sólidos que genera, entre otras situaciones indeseables, proliferación de vectores sanitarios, insectos, etc.

En el caso de la hepatitis se aprecia un comportamiento endémico con brotes epidémicos. La fiebre tifoidea y paratifoidea presenta una franca tendencia a la disminución, que se corresponde con un mejoramiento progresivo del saneamiento básico en Chile. Las enfermedades respiratorias presentan por el contrario, un comportamiento ascendente en el que se asocian, entre otros factores, los higiénico-sanitarios relacionados con la contaminación del aire y factores climáticos.

Tabla 2.12
Morbilidad por algunas enfermedades de declaración obligatoria
Chile 1980-1994 (Tasa por 100.000 habitantes)

Años

Hepatitis

Influenza

Tifoidea y paratifoidea

1980

38,7

230,4

97,6

1981

85,8

188,1

95,2

1982

70,5

192,8

111,1

1983

90,9

107,2

119,8

1984

107,6

136,3

76,6

1985

104,1

326,7

62,4

1986

83,3

309,2

60,6

1987

91,4

353,5

45,1

1988

99,2

495,8

40,6

1989

80,2

404,9

50,7

1990

86,5

836,7

39,3

1991

66,1

691,7

37,2

1992

38,9

679,4

13,9

1993

43,8

1075,3

11,8

1994

90,8

843,9

11,2

Fuente: MINSAL

d) Salud ocupacional

Los trabajadores de los servicios de aseo, tanto los formales como los informales, están expuestos a un riesgo mucho mayor que el resto de los trabajadores de otros sectores. Entre los riesgos reales en estos grupos de trabajadores podemos citar :

  • Riesgo biológico; dados por componentes de determinadas basuras especialmente las provenientes de centros de salud.
  • Riesgo químico; dados por sustancias que se encuentran en las basuras (desinfectantes de hogar, insecticidas, residuos de pequeñas industrias, etc.).
  • Riesgos físicos; involucran accidentes, heridas, accidentes en la vía pública, excesos de esfuerzos físicos, etc.; todos ocurridos en el desempeño del trabajo.
  • Riesgos sociales; dados por la adicción al alcohol, drogas, y el bajo nivel cultural que predomina en este grupo social.

Tabla 2.13
Tasa anual de accidentabilidad para la actividad,
comparada con la institucional
Año 1990-1991

Empresas afiliadas ACHS

Tasa de accidentabilidad

Empresa de recolección de

desechos sólidos

20,0%

Resto de las empresas

9,9 %

ACHS (1996)

Tabla 2.14
Tasa de accidentabilidad anual por actividad economica

Actividad %
Recolección de desechos sólido 20
Construcción 18,7
Minería 15,1
Manufacturas 14,4
Agricultura, silvicultura y pesca 14,4
Gas, agua, electricidad, servicios sanitarios 11,4
Transporte almacenaje, y comunicaciones 10,4
Comercio 6,6
Servicios 5,5

ACHS (1996)

Tabla 2.15
Promedio de días por accidentes

Empresas afiliadas ACHS

Promedio de días por accidentes

Empresas de recolección de desechos sólidos

16,0

Resto de las empresas

11,9

ACHS (1996)

Los miles de trabajadores que se ocupan de recolectar los residuos sólidos de calles y casas deben enfrentar difíciles condiciones de trabajo, recogiendo en zonas urbanas con alto flujo vehicular y expuestos a las inclemencias del tiempo; labor que debe ser reconocida como muy importante en la mantención del aseo de las ciudades y el cuidado de la salud de sus habitantes.

La información recabada en la ACHS, indica que la tasa de accidentabilidad en el sector residuos sólidos para los años 1990-91, fue de un 20%; la cual fue muy superior a la registrada por todas las otras empresas afiliadas a la mutual indicada (ver tabla 2.14). Situación que se correspondería con las estadísticas mundiales -países europeos y Estados Unidos- las cuales señalan que las tasas de accidentabilidad en el sector residuos sólidos son iguales o superiores a otros sectores como la construcción, minería, aserraderos.

El análisis de las características fundamentales de los accidentes en estudio proporciona una valiosa información para orientar las acciones de un programa de prevención:

  • En el 65% de los casos, el trabajador se encontraba realizando operaciones de manipulación de materiales o se desplazaba realizando su trabajo.
  • El 33% de los accidentes resultó con lesiones en brazos, manos o dedos de los trabajadores.
  • El 21% ocurrieron en el tronco.
  • El 34% ocurrió en las piernas y pies.
  • Las lesiones de mayor frecuencia fueron esguinces, contusiones y aplastamiento.
  • El mayor porcentaje de accidentes fue ocasionado por golpes de objetos contra ellos (21%); sigue en importancia aquellos consistentes en caídas, sea en el mismo o distinto nivel (17,2%); el contacto con objetos cortantes ocasionó el 15,9%; y por sobre-esfuerzo resultó un 13% de los casos.
  • La responsabilidad directa de los trabajadores en la ocurrencia de los accidentes (incumplimiento de normas, uso inadecuado de herramientas, no uso de elementos de protección personal, etc), se constató en el 67% de los casos.
  • En cambio, las condiciones ambientales y de procedimientos, condición insegura, falta de normas o reglamentos, métodos inapropiados de trabajo, máquinas o equipos en malas condiciones, etc., tuvieron la responsabilidad en el 33 % de los accidentes.
  • La mayor cantidad de los accidentes (21%) ocurrió en día lunes y afectó principalmente a trabajadores de 19 a 30 años (71%), que tenían entre uno y cinco años de experiencia.
  • El 84% de los trabajadores accidentados declaró no tener instrucciones en prevención de riesgos.
  • La cantidad de jornadas pérdidas por cada accidente fue muy alta, 16 días como promedio.

Identificación de riesgos y causas de accidentes en las distintas etapas del proceso de manejo de residuos sólidos :

Acopio domiciliario (en casi todos los casos existe responsabilidad directa del usuario del  servicio) :

  • Bolsas con vidrios, agujas, jeringas desechables y objetos corto-punzante.
  • Contusiones en los pies por objetos pesados.
  • Lumbagos por sobre esfuerzo.

Barrido de calles:

  • Accidentes por tránsito vehicular, golpes por vehículos.
  • Hoyos descubiertos que al barrer introduce el pie y produce la lesión.
  • No uso del chaleco
  • El trabajador realiza su trabajo en sentido del tránsito ignorando lo que ocurre a su espalda.
  • El trabajador realiza trabajos de aseo en la calzada ocupando parte de ésta o en curvas con escasa visibilidad y sin la correcta señalización.
  • El trabajador se agacha a recoger la basura sin considerar las normas generales de prevención, ocasionándose lesiones lumbares.

Recolección:

  • Atropellamiento.
  • Resbaló y cayó sufriendo tendinitis.
  • Al levantar un tambor de 200 litros resbaló y el compañero soportó todo el peso sufriendo un lumbago.
  • Caída del recolector en marcha.
  • Golpeado en la cabeza por un poste del alumbrado mientras se traslada en el estribo del vehículo.
  • Al intentar retirar un objeto de la caja del compactador recibe lesiones graves, al empujar una bolsa atascada resulta con amputación del antebrazo.
  • Caída debajo del propio camión al tratar de abordarlo en movimiento.

Disposición final:

  • En el proceso de descarga ocurren desplazamientos imprevistos con compresión del descargador contra otro camión.
  • Atropello al descargador al retroceder el camión.
  • El descargador puede resultar atrapado en la descarga de los residuos.

Tabla 2.16
Elementos de protección personal y uso

Elemento

Uso

Calzado de seguridad
Guantes
Botas de goma
Casco de seguridad
Chaleco reflectante
Ropa de trabajo
Traje de agua
Protección facial
Respiradores

expuestos a golpes en los pies
contacto con corto punzantes, químicos, abrasivos
evitar pies mojados (se recomienda de caña corta)
expuestos a golpes en la cabeza o caída de objetos
trabajos en vía pública, obligado en trabajo nocturno
para trabajos de recolección de residuos
en días y zonas lluviosas
eventual exposición a salpicaduras, particulas-objetos
donde estén expuestos a elementos tóxicos

Fuente : ACHS (1996)

Se considera oportuno incorporar elementos básicos para un programa de prevención, a saber :

Política gerencial

La política de prevención de riesgos debe ser formulada en forma explícita y por escrito. Ella servirá de orientación al personal en el logro de resultados eficaces en materia de seguridad. Al mismo tiempo, compete a la dirección asignar responsabilidades a todos los niveles jerárquicos, otorgar recursos y controlar el cumplimiento de los objetivos.

Objetivo del programa

Velar por la integridad física y mental del trabajador, y proteger de posibles daños al patrimonio de la empresa en lo que se refiere a instalaciones, equipos y maquinarias.

Asignación de responsabilidades

Para que el pensamiento de la gerencia, manifestado por la política de seguridad llegue a ser una realidad, se requiere que los que forman parte de la empresa sepan con claridad el papel que les corresponde cumplir en el desarrollo del programa. Esto significa que hay responsabilidades que tienen que asumir los distintos niveles de la empresa, tales como: nivel gerencial, jefaturas de departamentos, supervisores de línea, directivas sindicales, comité paritario, expertos en prevención de riesgo (ministerio de salud), y los trabajadores.

e) Residuos sólidos peligrosos

Residuos producidos en centros de salud

Se realizan algunos comentarios sobre esta categoría de residuos, aunque no es objeto de estudio en este análisis sectorial debido a la preocupación advertida en el país por la disposición final de estos residuos en los vertederos. En las entrevistas realizadas con los representantes de algunas municipalidades, también se constató la preocupación creciente que existe con relación a lo que pueda estar ocurriendo y a la magnitud de los riesgos que puedan existir con relación al ambiente y la salud de los trabajadores y las personas que de forma informal actúan dentro del sector.

En las entrevistas con empresas privadas también se hizo énfasis en esta necesidad, argumentando con ejemplos ocurridos con obreros recolectores que se accidentaron y se hirieron con agujas dispuestas incorrectamente en bolsas de basura recolectadas en clínicas a las cuales prestan servicios. Los trabajadores fueron objeto de vigilancia medica por varios meses, donde afortunadamente no se produjeron lamentables consecuencias. De no haber ocurrido este feliz final ¿Cuáles serían las consecuencias?.

Residuos industriales

Como el país, a la fecha, no ha desarrollado cabalmente la legislación relativa a los residuos sólidos peligrosos, aunque se está trabajando en ella, existen limitaciones para conocer sus características y establecer el necesario control sanitario-ambiental en su disposición final. En todo caso, cabe mencionar que por medio de la Resolución Nº5.081, de marzo de 1993, del Servicio de Salud del Ambiente Metropolitano (SESMA), en la Región Metropolitana existe un relativo control sobre el generador, el tansportista y el destinatario.

2.4 Aspectos legales

Este capítulo analiza lo relativo a los aspectos legales del sector residuos sólidos. Dadas las particulares características del contexto legal del sector, se hacen las referencias pertinentes, aunque muy sumarias, a las diversas fuentes del ordenamiento jurídico en Chile, apreciando sus distintos contenidos, jerarquía y autoridad de donde emanan.

2.4.1 Caracterización general

En el ordenamiento jurídico nacional no existe una normativa exclusiva y de orden general para el sector residuos sólidos.

Se tiene en cambio, una abundante normativa contenida en diversos textos sobre materias que cubren distintos campos de la actividad nacional, en donde se encuentran disposiciones sobre residuos sólidos de todas clases y orígenes.

  • La recopilación de la normativa jurídica pertinente al sector y su posterior análisis, permiten señalar algunas características del sistema jurídico nacional imperante en el tema:
  • Dispersión de textos de diferente jerarquía jurídica.
  • Normas dictadas en distintas épocas sin solución a problemas de discrepancias en sus textos (derogación tácita).
  • Duplicidades de funciones entre instituciones vinculadas al tema, con las consecuentes dificultades de competencias.
  • Comprobación de la falta de triple identidad referente a vigencia de una norma, eficacia de la misma y eficiencia en su aplicación.

Como derivación de estas características se tienen las siguientes consecuencias:

  • Vacíos o lagunas jurídicas en aspectos importantes.
  • Inoperancia de mecanismos de coordinación.
  • Expresiones o unidades de medida que no se adaptan a modernas nomenclaturas.
  • Dificultades de aplicación por parte de usuarios del sistema lo que favorece la infracción a normativas vigentes.

Aún cuando en el sector son varias las instituciones que tienen competencias, unas mas limitadas que otras, se puede señalar que las atribuciones y competencias relevantes relativas a la normativa, a la fiscalización, a la operación y a la gestión, recaen en el MINSAL y en las municipalidades.

El MINSAL tiene jurisdicción en todas las etapas del manejo integral de los residuos sólidos domiciliarios, a saber:

  • En la generación y almacenamiento.
  • Fiscalización y potestad sancionadora de aplicación general.
  • En la recolección y transporte.
  • Normativa, fiscalización.
  • En el tratamiento y disposición final.
  • Fija la regla general, normativa y fiscalizadora.

Las bases legales sustantivas de lo anterior radican, entre otros, en el DFL 725/68 (Código Sanitario); en el D.L. 2763/79 que reorganizó el MINSAL y creó los servicios de salud; en el D.S. 745/93; y en varias resoluciones.

Las municipalidades tienen también potestades sobre todos las etapas del manejo integral de los residuos sólidos, incluyendo lo relativo al aseo y a la limpieza diaria; pero además las municipalidades tienen la muy importante responsabilidad de la gestión del sector residuos Sólidos a nivel comunal (ver capítulos 2.6 y 2.7; sobre aspectos económico-financieros e institucionales respectivamente). Todo lo cual está amparado por la Ley Nº18.695 o Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y sus modificaciones (Leyes Nº18.702; Nº19.388 y Nº19.452), y por el Decreto Ley Nº3.063 sobre Rentas Municipales y sus modificaciones (Ley Nº19.388 y D.S. del MINTERIOR Nº261).

Dada la relevancia de las competencias y atribuciones legales de las municipalidades, se hace una descripción sumaria relativa a sus características:

La municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público (Art. 107 de la Constitución Política), tienen la potestad para dictar normas jurídicas obligatorias, con carácter general o particular, de aplicación sólo en sus respectivos territorios comunales. Estas normas son, según el Art. 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades:

  • Ordenanzas:Son normas generales y obligatorias para todos los habitantes de la respectiva comuna.
  • Reglamento municipal:Son normas generales y obligatorias relativas a materias de orden interno de una municipalidad.
  • Decreto alcaldicio:Es una resolución de orden particular dictada por un alcalde.
  • Instrucción:Es una directiva impartida por una autoridad, dentro de una municipalidad para su aplicación por el personal subalterno.

Además, por su carácter autónomo constitucional, las municipalidades no están sujetas a ningún tipo de tutela o fiscalización por órgano ni poder establecido, salvo el control jurisdiccional que ejercen los Tribunales de Justicia sobre la comunidad en general, y en forma específica a través del reclamo de ilegalidad que cualquier particular puede interponer ante la Corte de Apelaciones respectiva, por las acciones u omisiones ilegales del alcalde o de otros funcionarios de la respectiva municipalidad (procede en caso de haberse rechazado o no haberse pronunciado el alcalde frente a un reclamo directo ante él por las causas señaladas). Todo ello según el Art. 82 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. El control financiero y contable lo ejerce la Contraloría General de la República por mandato constitucional y por la propia Ley Orgánica Constitucional del Órgano Contralor (Ley Nº 10.336), la que también resuelve por la vía de los dictámenes las reclamaciones de los particulares por los actos u omisiones de los municipios que afecten sus derechos.

Las municipalidades no están sujetas al control preventivo de legalidad de "toma de razón" de sus actos jurídicos, aunque sí a un control de reemplazo, a posterior, sin perjuicio del trámite de registro de aquellos actos referentes a su personal.


2.4.2 Normativa jurídica básica vigente

La recopilación y análisis de la frondosa legislación pertinente al sector. Se presenta un resumen de la normativa jurídica aplicable, observando la jerarquía de las normas y la distinción entre normas de general aplicación, y aquellas especiales (referidas a residuos de origen silvo-agropecuario, minero, de construcción y peligrosos), se efectúa la siguiente descripción.

- Normas de general aplicación

Se trata de diversas normas jurídicas referidas a marco institucional y competencias. Régimen aplicable a residuos sólidos urbanos en general (domiciliarios, comerciales, industriales). Entre éstas tenemos, por ejemplo :

Constitución Política del Estado (24-10-80). Ésta establece tres órdenes de disposiciones básicas pertinentes:

i) aquellas que establecen condiciones esenciales para el desarrollo integral de las personas.

ii) aquellas que señalan normas básicas para la administración comunal.

iii) aquellas referidas a gobierno y administración regional.

Ley Nº19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (11-11-92).

Se consideran aspectos importantes relativos al gobierno de cada región, a la protección ambiental, a la coordinación y sus vinculaciones con los municipios.

En cuanto a funciones y atribuciones del gobierno regional, el art. 16º letra e) indica la de: "Asesorar a las municipalidades, cuando éstas lo soliciten, especialmente en la formulación de sus planes y programas de desarrollo".

En materia de ordenamiento territorial, el art. 17º señala, entre otras, que serán funciones del gobierno regional:

    • Participar en coordinación con las autoridades nacionales y comunales competentes en programas y proyectos de dotación y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la región.
    • Fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente.

 

Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (modificada por leyes Nº18.702; Nº19.388 y Nº19.452).

En su art. 3º, letra d), señala: a las municipalidades se les confiere como función privativa el "aseo y ornato de la comuna". Asimismo, podrán desarrollar directamente o con otros órganos de la administración del Estado, funciones relacionadas con la "protección del medio ambiente" y la "salud pública" (art. 4º, letras b y c).

Para el ejercicio de sus funciones las municipalidades tienen como atribuciones esenciales, entre otras, las de "dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular", y "establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen" (art. 5º, letras d y e). en coordinación con la Ley de Rentas Municipales.

Adicionalmente, tienen como atribuciones no esenciales las que les confieren las leyes o que versen sobre materias que la Constitución Política del Estado expresamente ha encargado que sean reguladas por la ley común, entre otras, la de colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente, en los límites comunales, sin perjuicio de las potestades, funciones y atribuciones de otros organismos públicos.

Para el ejercicio de la función privativa de aseo y ornato de la comuna existe la Unidad específica (art. 20), a quien le corresponde el servicio de extracción de basura (no se especifica el tipo de basuras) y el aseo de las vías públicas, parques, plazas, jardines, y en general, de los bienes nacionales de uso público existente en la comuna (letras a y b).

Decreto Ley Nº3.063 (29-12-79) sobre Rentas Municipales (modificado por Ley Nº19.388 y por D.S. del MINTERIOR Nº261). Reglamento de la Ley de Rentas fija procedimiento para calcular tarifas.

Esta norma legal, en lo sustantivo, establece el derecho de las municipalidades para cobrar por el servicio de aseo o recolección de basuras y fija algunas modalidades para su aplicación.

En relación con el tema de residuos sólidos, esta norma legal establece el derecho de las municipalidades para cobrar por el servicio de aseo o recolección de basuras y fija algunas modalidades para su aplicación:

Respecto a los residuos domésticos, el Art. 7º señala que: "Las municipalidades cobrarán un derecho trimestral por el servicio de aseo por cada vivienda o unidad habitacional, local, oficina, kiosko, y sitio eriazo. Cada municipalidad fijará anualmente la tarifa de acuerdo al costo real de sus servicios de aseo domiciliario".

A continuación se indican algunas modalidades, a título de excepciones:

"Las municipalidades podrán establecer tarifas diferenciadas, determinadas sobre bases generales y objetivas, para ciertos usuarios que requieran mayor frecuencia para la extracción de sus basuras"

"(las mismas) podrán rebajar la tarifa o en casos calificados, exceptuar de ella a aquellos usuarios que la municipalidad determine en atención a sus condiciones socioeconómicas, basándose para ello en indicadores de estratificación de la pobreza generales, objetivos y de aplicación nacional".

"con todo, quedarán exentos automáticamente de dicho pago aquellos usuarios cuya vivienda o unidad habitacional a la que se otorga el servicio, tenga un avalúo fiscal igual o inferior a 25 UTM."

El inc. 2º de este Art. señala que:

"Las condiciones generales por las que se determinarán las tarifas, así como las condiciones necesarias para su exención, parcial o total, serán fijadas en las respectivas ordenanzas municipales".

En cuanto a tipo de residuos y máximo de volumen a recolectar, el Art. 8º dispone que:

"Los derechos a que se refiere el artículo anterior, corresponden a las extracciones usuales y ordinarias de desperdicios provenientes de los servicios domésticos y de los barridos de casas, fábricas y negocios. Se entiende por extracción usual y ordinaria, la que no sobrepasa un volumen de desperdicios de promedio diario de 200 litros.

Según el inc. 2º de esta misma disposición, las municipalidades fijarán montos especiales de derechos por cobrar tratándose de:

    • escorias o residuos de fábricas o talleres (residuos industriales)
    • volúmenes que excedan de los 200 lt.
    • otra clase de residuos

Agrega esta misma disposición, en su inc. 3º, que las personas que se encuentren en estas situaciones de excepción, "podrán optar por ejecutar por sí mismas o por medio de terceros la extracción y el transporte de los desperdicios, en conformidad con las ordenanzas de la municipalidad respectiva".

En cuanto a modalidades de cobro, el Art. 9º señala las siguientes alternativas:

    • a todo usuario del servicio que no esté exceptuado: cobro directo o a través de terceros según contrato
    • puede suscribir convenio con el Servicio de Impuestos Internos para la emisión y despacho de las boletas de cobro
    • en el caso de establecimientos comerciales y negocios, (en general todos quienes estén afectos a pago de patente municipal) el derecho de aseo se cobrará conjuntamente con la respectiva patente.

DFL. 725/68 del MINSAL (Código Sanitario)

El Código Sanitario rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, salvo aquellas sometidas a otras leyes.

A la vez se establece que a las municipalidades les corresponde atender los asuntos de orden sanitario que le entregan el artículo 107 de la Constitución Política del Estado y las disposiciones del Código Sanitario, en especial el artículo 11, que les concede las siguientes atribuciones:

a) proveer a la limpieza y a las condiciones de
    seguridad de sitios públicos, de tránsito y de recreo.

b) recolectar, transportar y eliminar por métodos
    adecuados, a juicio del Servicio de Salud, las
    basuras, residuos y desperdicios que se depositen o
    produzcan en la vía urbana;

c) velar por el cumplimiento de las disposiciones que
    sobre higiene y seguridad se establecen en la
    Ordenanza General de Construcciones y
    Urbanización;

d) reglamentar y controlar las condiciones de limpieza
    y conservación exterior de las casas-habitación,
    fábricas, edificios públicos, cuarteles, conventos,
    teatros y otros locales públicos y particulares.

e) proveer a la limpieza y conservación de los canales,
    acequias y bebederos.

Las municipalidades no podrán otorgar patentes ni permisos definitivos para actividades que requieran de autorización del Servicio de Salud sin que previamente se haya dado cumplimiento a tal requisito (art. 15). Esta disposición debe relacionarse con lo señalado en el art. 7ª del mismo Código.

DFL. Nº1 del MINSAL (21-02-90). Materias que requieren autorización sanitaria expresa.

Esta norma es complementaria del art. 7º, inciso 3º, del Código Sanitario ya mencionado. Según esta ley, se requiere autorización sanitaria expresa, entre otras, para las siguientes actividades:

Art. 1º :

    • instalación de todo lugar destinado a la acumulación, selección, industrialización, comercio o disposición final de basuras y desperdicios de cualquier clase.
    • instalación y funcionamiento de cementerios públicos o privados, crematorios e incineradores de desechos biológicos.

Ley Nº 19.300 o Ley de Bases del Medioambiente (09-03-94) y su Reglamento del SEIA, D.S. Nº30 SEGPRES (03-04-97).

    • SEIA :

El art. 10 de esta ley señala una serie de proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, debido, fundamentalmente, por los efectos que producirán sus residuos, emanaciones, vertimientos u otras circunstancias. Entre éstos figuran :

    • Proyectos de saneamiento ambiental, tales como sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos sólidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposición de residuos industriales líquidos o sólidos;
    • Participación ciudadana:
      • Art. 4º: es deber del Estado facilitar la participación ciudadana.
      • Art.26º: CONAMA y COREMAS deben asegurar la participación informada de la comunidad en proceso de calificación de los EIA.
      • Art.28º: cualquier persona puede conocer el contenido de un EIA.
      • Art.29º: cualquier persona puede formular observaciones a un EIA dentro 60 días de publicación del extracto.
      • Art.31º: CONAMA o COREMA respectivamente deben enviar a la municipalidad correspondiente copia del extracto o el listado de declaraciones de impacto ambiental.
    • Principio " quien contamina paga ".

Ley General de Urbanismo y Construcción (D.F.L. Nº 458/ de 13.04.76), Ordenanza de la misma Ley (D.S. Nº 47, del MINVU, de 19.05.92) y Plan Regulador del Gran Santiago, (Resolución Nº 20, del Gobierno Metropolitano de Santiago, de 1994).

De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades, les corresponde a ellas, la función privativa de la planificación y la regulación urbana de la comuna y la confección del plan regulador comunal de acuerdo con las normas legales vigentes. Estas son principalmente la Ley General de Urbanismo Construcciones y la Ordenanza General dictada al efecto.

El mecanismo a través del cual se expresa la planificación urbana son los Planes Reguladores, ya sea de carácter intercomunal o comunal. En ellos, entre otras regulaciones sobre el uso de los suelos, se permite establecer zonas no edificables o de edificación restringida (cuando se está en presencia de vertederos de basuras o en zonas de descarga de residuos industriales). (Arts. 57 y 60 del DFL Nº 458/76), y en caso de que exista Plan Regulador, las municipalidades podrán declarar zonas de construcción obligatoria (art. 76) o la exigencia de construir cierros exteriores en sitios eriazos (art. 81, b).

Sin embargo, la planificación territorial no se acaba con el zoneamiento para las industrias, ya sean éstas peligrosas, contaminantes, molestas o inofensivas, sino que también comprende la ubicación de las estaciones de transferencia, de los rellenos sanitarios, de las plantas de reciclaje, de las plantas de incineración, de las plantas de tratamiento y de los lugares de disposición final de los residuos. (arts. 7.2.2.1 al 7.2.3.6 de la Resolución Nº 20, del Gobierno Metropolitano, de 1994).

Ley Nº 17.235 (Impuesto Territorial)

En su Art. 8º establece una sobretasa de un 100% respecto de la tasa vigente del impuesto a los sitios eriazos que están dentro de la ciudad.

D.S. Nº4.740 del MINTERIOR, Normas sanitarias mínimas municipales (09-10-47).

Entre otras de sus disposiciones, clasifica los residuos sólidos en domésticos, viales, industriales y desperdicios hospitalarios. Asimismo, define a los residuos industriales como "aquellos provenientes de procesos industriales o manufactureros."

Respecto de los residuos industriales putrescibles, cuya recolección no sea sanitariamente objetable, serán retirados desde el interior de los locales en que se producen.

Se define el transporte de las basuras como "el alejamiento de éstas desde los sitios en que existan hasta los lugares de tratamiento o disposición final". Respecto de los residuos industriales se establece que las municipalidades deben reglamentar la forma en que debe realizarse el retiro y alejamiento de los residuos industriales, de acuerdo con la Dirección General de Sanidad. (Cabe tener presente en esta materia la función privativa que le corresponde a las municipalidades según Ley Orgánica Constitucional Nº 18. 695)

Respecto de la disposición final de las basuras se establece que ello podrá hacerse por depósito en lugares especiales, por vaciamiento en el mar o en grandes lagos, o por cremación, autodepuración u otro sistema de depuración integral adecuado.

Los residuos de ciertas industrias insalubres o peligrosas, serán incinerados dentro de los establecimientos en que se producen, regulándose en los párrafo 7 y 8 siguientes el procedimiento para ello.

Por su parte, el Art, 26º noº8 , dispone que "no se podrá edificar sobre terrenos que se hayan destinado a botaderos de basuras o de materias orgánicas sino después de un plazo de 30 años de su relleno y previa higienización de ellos".

Resolución Nº7.328 del MINSAL 19-10-76 (no se publicó en diario oficial).

Establece normas sobre eliminación de basuras en edificios de cuatro o más pisos, las que serán depositadas a través de ductos en receptáculos o carritos receptores, que deben cumplir ciertos requisitos y que puedan ser transportables hacia la calle para su vaciado a los camiones recolectores.

En su art. 21º se prohibe la quema de cualquier basura o desperdicio en el interior del inmueble donde se producen.

Resolución Nº7.539 del MINSAL 08-11-76 (no se publicó en Diario oficial).

Fija normas sanitarias mínimas para la operación de basurales, aplicable en el gran Santiago.

Resolución Nº1.215 del MINSAL 22-06-78 (no se publicó en Diario oficial).

Establece en su art. 9 que "se prohibe quemar residuos sólidos, líquidos o cualquier otro material combustible a cielo abierto en áreas rurales, radio urbano, vía pública y recintos privados.

Resolución Nº2.444 del MINSAL 31-07-80 (no se publicó en Diario Oficial).

Esta normativa se aplica a los basurales ubicados fuera de los límites del Gran Santiago, y establece condiciones y requisitos similares a los señalados por la Res. Nº7.539, ya expuesta.

2.4.3 Normativa internacional

a) Convenios, tratados y protocolos

La normativa internacional, acuerdos o convenciones, válidamente suscritos por el Gobierno de Chile, ratificados por el Congreso Nacional, promulgados por el Presidente de la República y publicados en el Diario Oficial, tienen el mismo valor que una ley. Entre estos cabe mencionar los siguientes:

D.S. del MRREE, Nº476 del 11-10-77

Prevención de contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias. Sus disposiciones se aplican a todos aquellos procesos de evacuación deliberada al mar desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar.

D.S. del MRREE, Nº720 del 17-08-95. Protección del Pacífico Sudeste contra la contaminación radiactiva

Este Convenio, en lo sustantivo, prohibe todo vertimiento y/o enterramiento de desechos radiactivos u otras sustancias radiactivas en el mar y/o lecho de éste y en el subsuelo.

D.S. del MRREE, Nº361 del 02-12-61. Tratado Antártico

En relación con los residuos o desechos se establece que: "se prohibe toda explosión nuclear y la eliminación de desechos radiactivos" ; "en general, cada una de las partes contratantes se compromete a hacer los esfuerzos apropiados,..... etc, con el fin de que nadie lleve a cabo en la Antártica ninguna actividad contraria a los propósitos y principios del presente tratado".

D.S. del MRREE Nº685 del 13-10-92. Convenio de Basilea sobre el "Control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación"

D.S. del MRREE Nº1.963 del 06-05-95. Diversidad Biológica

Este Convenio tiene vinculación con los residuos, por cuanto establecen disposiciones tendientes a identificar procesos y categorías de actividades que tengan o sea probable que tengan efectos perjudiciales importantes en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica; y a proteger esta diversidad mediante adecuadas medidas (establecimiento y ordenación de áreas protegidas; establecimiento de procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de proyectos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica).

b) Otras declaraciones o programas de acción internacionales.

  • Plataforma de Tlatelolco, sobre medioambiente y desarrollo (México, 7 de marzo de 1991)
  • Declaración de Río (Río de Janeiro, 14 de junio de 1992).
  • Agenda 21 (Río de Janeiro, 14 de junio de 1992).
  • Cumbre de las Américas (Miami, USA, diciembre de 1994).

2.5 Aspectos socioculturales

En este acápite se describen las características socioculturales pertinentes al sector residuos sólidos, en el contexto de una gestión integral de los residuos sólidos domiciliarios. Aún cuando para muchos esto pareciera ser obvio, y quizás por lo mismo, no sistematizado en la planificación del sector, es relevante incorporar la participación ciudadana en la gestión; pues ésta implica objetivos, responsabilidades y acciones que tienen impacto sociocultural.

En este sentido, siempre en el contexto de un análisis rápido, se revisan los hábitos de manejo, referencia al ethos cultural de la población, a la participación ciudadana, a la información y educación, y a los segregadores.


2.5.1 Hábitos de manejo en origen

El desafío de avanzar en la implementación de una gestión de los RSD en Chile, exige dar cuenta de las características geográficas, económicas y socio-culturales plurales del país; ya que éstas inciden significativamente tanto en la cantidad y calidad de residuos generadas, como en la eficacia y eficiencia del servicio de recolección, transporte y disposición final.

En efecto, manteniendo el concepto genérico de gestión integral de residuos sólidos, la mencionada pluralidad hace necesaria una atención regional y local que permita incorporar adecuadamente esas peculiaridades.

Un estudio realizado en la región metropolitana el año 1992, en base a encuestas a los Directores de las Direcciones de Aseo y Ornato, mostró que la composición de la basura doméstica varía según el nivel de ingresos de las familias (ver tabla 2.17). Información que es semejante a la obtenida para otras comunas urbanas de Chile en otros estudios, en donde se realizó la misma estructuración de ingresos (Arica, La Serena, Coquimbo, Valparaíso y Viña del Mar); esto permite señalar que la variación de la composición para comunas urbanas sigue esa tendencia.

Aún cuando existen estudios que muestran valores distintos de composición media de la basura por nivel socioeconómico (diferencia que se explicaría por una estratificación distinta, tres en vez de cuatro estratos); de la tabla es destacable lo siguiente :

  • los sectores de más altos ingresos generan mayores volúmenes de residuos per cápita, los cuales además tienen un mayor valor incorporado que aquellos producidos por los sectores más pobres.
  • el componente de residuos orgánicos, es proporcionalmente, más importante entre los componentes de los residuos sólidos en todos y cada uno de los sectores socioeconómicos.

Tabla 2.17
Composición promedio de los residuos sólidos domiciliarios
en la RM por nivel de ingreso

Composición

Promedio

Nivel Alto

Nivel Medio

Nivel Bajo

Materia orgánica y madera

67,64

62,21

66,65

74,55

Papeles y cartones

15,33

18,31

17,15

11,35

Plásticos

6,09

9,75

5,70

4,42

Textiles y cuero

4,48

1,54

3,61

4,84

Metales

2,01

1,72

2,72

1,45

Vidrios

1,87

2,30

1,77

1,51

Otros

2,58

4,07

2,4

1,88

PPC (Kg/hab/día)

0,72

0,81

0,79

0,67

 

El crecimiento sostenido de la economía chilena ha involucrado un incremento en el consumo de la población, y consecuentemente, en la producción de residuos sólidos, al respecto ver capítulo 2.2.1.

El manejo en origen de los residuos sólidos urbanos, varía fundamentalmente según el estrato socioeconómico. En general, en sectores pobres de la gran parte de las comunas urbanas, hay ciertas dificultades con la vialidad, y a veces una relativa inaccesibilidad física, lo cual dificulta el servicio de aseo; es común una correlación significativa entre el lugar y calidad del habitar y la situación socioeconómica de sus habitantes.

En las zonas urbanas habitadas por los sectores socioeconómicos medios y altos, en la mayoría de los casos existe una infraestructura de accesos y caminos que permiten a sus habitantes integrarse al sistema de manejo municipal de manera fluida (calles pavimentadas que permiten acceder a los vehículos recolectores hasta los domicilios o lugares de disposición intermedia, en el caso de los edificios de departamentos).

En general, se observa un manejo mas adecuado en origen en aquellos sectores socioeconómicos de más alto ingreso per cápita. En los edificios es común el uso de bolsas plásticas negras y contenedores plásticos.

La tendencia mayoritaria es a entregar los residuos en bolsas cerradas, y en general, en forma sincronizada con el servicio de recolección domiciliaria, lo que origina estándares de manejo satisfactorios desde el punto de vista sanitario-ambiental (realidad comentada en el acápite sobre aspectos técnicos).

En el sector residencial de estrato socioeconómico medio, el manejo se realiza de manera semejante al descrito para el estrato alto. Predominan las bolsas en el almacenamiento intraedificacional y se están incorporando contenedores en edificios. También se tiende a sincronizar la presentación de los residuos con el servicio de recolección.

En general, se puede decir que parte importante de los problemas se generan en falta de sincronización entre presentación de residuos y recolección, lo cual se explica por situaciones como :

  • Desinformación por parte del habitante de los horarios de recolección;
  • Los horarios municipales establecidos para la recolección no son compatibles con la vida cotidiana de los habitantes (recoger a las 06:00 AM, por ejemplo, siendo que la hora habitual de levantarse de las familias es a las 07:00 AM)

Los efectos que se producen por esta situación impactan doblemente en la vida comunal. Uno directamente sobre el hábitat de estos sectores, al verse afectado negativamente el paisaje del barrio con los residuos sólidos esparcidos en sus lugares públicos, así como por la presencia de animales domésticos atraídos por estos residuos. El otro impacto es sobre la economía municipal que se ve afectada al tener que orientar nuevos recursos para limpiar estas calles (haciendo un doble gasto, que bien podría utilizarse para otras tareas de desarrollo comunal).

Los sectores socioeconómicos medios y altos que habitan zonas residenciales, en la actualidad no tienden a problematizarse con el manejo de los residuos sólidos en sus respectivas comunas; conjeturando se puede señalar al respecto como explicación :

  • No es un tema de preocupación el sistema que se implemente, porque lo cobrado por aseo municipal es muy marginal dentro del presupuesto familiar.

Es así, que a excepción de algunas comunas que han innovado con experiencias pilotos de participación ciudadana en la gestión de los residuos sólidos domiciliarios, se observa un muy limitado involucramiento de la sociedad en este proceso. Lo cual conlleva al desarrollo de una actitud y una conducta de los habitantes no responsable ambientalmente en lo que se refiere a la cantidad y calidad de residuos que produce e incorpora al sistema de manejo municipal.

Cuando los municipios comiencen a exigir más recursos a los contribuyentes para poder abordar el mayor costo que involucra año a año el manejo de los residuos sólidos en sus comunas, será el momento, tal vez, en que estos habitantes se interesarán en considerar algunas alternativas de cooperación.

En el caso de las zonas pobres, tal como se insinuase en párrafos anteriores, que en general tienen problemas de integración fluida con el servicio de aseo (calles sin pavimentar, geografía accidentada, etc.), la realidad es algo distinta a la recién comentada. En general, la presentación se realiza en bolsas plásticas muy heterogéneas, o en cajas abiertas, lo cual permite la dispersión de la basura, y consecuentemente, la presencia de animales con los consecuentes problemas sanitario-ambientales.

En sectores residenciales de estrato socioeconómico bajo, la mayoría de los receptáculos domésticos de almacenamiento intraedificacional son antihigiénicos, por ejemplo, no poseen cierres, generando condiciones sanitario-ambientales propicias para la intromisión de animales e insectos.

La modalidad de presentación descrita, hace que la recogida sea lenta, debido a los problemas que ocasionan los residuos a granel; su mejoramiento, por tanto, requiere de la colaboración de los residentes, pues sin esta cooperación, el sistema de recogida opera deficitariamente con las consecuencias deteriorantes en relación al ambiente y a la salud de los habitantes.

Las situaciones-problemas características asociadas a los residuos sólidos del hábitat pobre, son: la presencia de micro-basurales constituidos por residuos domiciliarios en sus espacios públicos; las características predominantemente orgánica de los residuos implica serios problemas sanitario-ambientales y empeoramiento de la calidad de vida.

En relación a estas situaciones-problemas, que expresan un manejo inadecuado de los residuos sólidos, cabe las siguientes interrogantes:

    • ¿Es una conducta pro-activa, activa, o reactiva la disposición inadecuada de sus residuos sólidos?
    • ¿Todos los habitantes pobres realizan una conducta como la descrita?
    • ¿Todos los habitantes pobres se ven afectados de manera similar por estas situaciones-problemas?.

Los habitantes pobres no tienen una conducta común en lo que dice relación con el manejo de los residuos sólidos, así como no todos se ven afectados de igual manera por un mal manejo. La experiencia señala la necesidad de distinguir entre el habitante cotidiano de la localidad (aquel cuya calidad de vida se juega en función de las posibilidades de acceso a los servicios y bienes de la ciudad en el territorio del barrio), de aquel habitante que residiendo en el barrio, gran parte de su vida transcurre en un espacio territorial distinto (identificamos aquí fundamentalmente a la población activa ocupada de la localidad).

Los problemas asociados al manejo inadecuado de los RSD en las localidades pobres, impactan negativamente en particular a estos habitantes cotidianos (mujeres, niños y ancianos, principalmente).

Por otra parte, así como se observa deterioro ambiental en el hábitat de los pobres de las ciudades de Chile, también es cierto que existen experiencias de trabajos originados y ejecutados por este mismo tipo de habitantes en pro de la protección y restauración de su medio ambiente local.

    • ¿Si los sectores socioeconómicos altos y medios no tuvieran el acceso expedito al sistema de recogida y disposición final de los RSD, como no lo tienen los sectores de más bajos ingresos, sostendrían su conducta sistémica de manejo?.

Un área de investigación importante y necesaria en la perspectiva de incorporar al habitante a la gestión de su hábitat, es precisamente el identificar aquellos aspectos socio-culturales que operarían como resilencia al deterioro ambiental.

En general, salvo experiencias pilotos aisladas, el manejo en origen de los residuos sólidos a que han sido convocados los habitantes de las ciudades de Chile desde el aparato público, independiente de su estratificación socioeconómica, no ha considerado ni la segregación en origen, ni tampoco los cambios en los hábitos de consumo como caminos para la disminución de los residuos sólidos.

El tema de la cobertura del sistema de recolección, transporte y disposición final, ha sido el principal punto de preocupación tanto desde el municipio como desde los habitantes; realidad que, a veces, se ha expresado contradictoriamente, como fue la experiencia de emplazar un relleno sanitario en la región metropolitana. Por una parte, la comunidad rechazaba la implementación, y por otra, la región requería urgentemente contar con uno o más rellenos sanitarios para responder eficientemente a la demanda regional por el servicio.

Si se acepta la tesis sustentada en el análisis de la situación de manejo en origen, que nadie quiere contener en su espacio privado RSD, más allá de una cantidad y tiempo prudente, la diferencia en el manejo entre los diversos sectores socioeconómicos puede depender ya sea de la periodicidad de la recogida, o bien de las posibilidades de acceder de manera fluida al sistema de recolección implementado por cada comuna.

La situación referida a la cada vez mayor cantidad de residuos que se producen en las comunas urbanas, y al aumento consecuente de los costos de su manejo por parte de las municipalidades, responsables de implementar este servicio, lleva a la producción de conflictos intra e inter urbanos, cuya solución exige un enfoque amplio transectorial.

Los conflictos que se han desarrollado por el manejo de los residuos sólidos, que tienen en la región metropolitana sus expresiones más claras, han llevado a que se desarrolle una sensibilidad frente al tema en diversos estamentos. Estamentos que van más allá de los que, por la legislación vigente, tienen atribuciones frente al tema (Municipio, MINSAL, CONAMA, MINTERIOR, MINVU, MINAGRI, Intendente); involucrando a varios otros organismos públicos de la sociedad civil (SOFOFA y ONGs, entre otras) y de la comunidad (principalmente de aquellas directamente afectadas por el emplazamiento de los vertederos antiguos y la ubicación de nuevos sitios de disposición final).

En esta perspectiva, se puede señalar que no es sólo el habitante pobre el sujeto convocado a mejorar o cambiar hábitos de conducta, sino también los habitantes de estratos socioeconómicos altos y medios. Reconociendo que la línea de base desde la que se partiría la promoción de una conducta pro-activa del habitante en relación al manejo en origen de los RSD es muy heterogénea.


2.5.2 La participación ciudadana

El Gobierno de Chile ha generado condiciones básicas que facilitan la participación ciudadana en los aspectos públicos. Sin embargo, a pesar de los logros, el tema de la participación no ha sido integrado suficientemente en la gestión de las políticas públicas. Para tal efecto, sería necesario preguntarse si existe o no, demanda de la gente por participar y cuál es el rol del Estado respecto de la articulación entre participación social y modernización de la gestión pública.

En la medida que exista un proceso de organización y participación social, es indudable que se desperfila la dicotomía entre Estado y sociedad civil. Es así que los ciudadanos tienen oportunidades de incidir, no sólo en la dimensión nacional de lo público, sino también en lo que le es más inmediato: la dimensión local.

Del Estado es legítimo esperar acciones que fortalezcan la sociedad civil, pero la práctica de la participación ciudadana debe orientarse por su propia capacidad de iniciativa y no hacerse parte pasivamente de lo que el Estado ofrezca. El uso del instrumento de la participación no exige recurrir a quiebres ni rupturas, sino por el contrario, permite ensayar fórmulas de concertación social más perfeccionadas, ampliando la participación social en la gestión pública.

Tanto en la política gubernamental, como en las diversas propuestas emanadas desde la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHIDEM) y la sociedad civil (expresada fundamentalmente por ONGs ligadas a la temática ambiental), se valoriza la participación ciudadana como una dimensión imprescindible de la gestión de los RSD. Se expresa una doble responsabilidad para las entidades legalmente responsables de la gestión de los residuos sólidos, incorporar e incentivar la participación ciudadana en este proceso.

La ACHIDEM identifica cinco niveles básicos en donde se puede conjugar la participación ciudadana en la gestión ambiental municipal :

    • Información;
    • Consultas;
    • Toma de decisiones;
    • Ejecución; y
    • Evaluación.

El diagnóstico que fundamenta la PGRSD, reconoce que actualmente hay un limitado involucramiento de la sociedad en la gestión de los residuos domiciliarios. Salvo experiencias de carácter piloto y de cobertura local (algunas comunas), y micro-local (algunos sectores comunales), en general la participación ciudadana se da en un nivel exclusivamente de Ejecución; más aún, en un limitado nivel de ejecución, pues en la mayoría de los casos el manejo de los residuos por la ciudadanía no responde sistémicamente al manejo en origen deseado por los respectivos municipios.

Los municipios que han abordado formas innovadoras de gestión de sus residuos, que involucran la participación ciudadana, han sido comunas urbanas, por lo cual sus propuestas de gestión se han abocado a los residuos que tienen posibilidad de reciclarse y tienen mercado.

Como señalábamos, las experiencias de reciclaje han tenido un carácter piloto, focalizados espacial y temporalmente en la mayoría de los casos. En la Municipalidad de Providencia se realizó un programa piloto durante los primeros tres meses del año 1993, el cual fracasó tanto en términos de cantidad (sólo un 3% de los residuos totales de la comuna pudo ser recuperado y vendido), como de calidad (la participación ciudadana experimentó una progresiva merma).

En el caso de Providencia, se realizó una evaluación de la experiencia, identificando los nudos que a su juicio entramparon la iniciativa, sugiriendo básicamente tres líneas de acción para los municipios que quisieran experimentar una gestión de los residuos que involucre el reciclaje :

    • Sondear la predisposición del vecindario a participar en la separación en origen de sus residuos;
    • Elegir una unidad territorial mixta, en términos de sus funciones urbanas;
    • Contemplar un plazo que permita identificar las variaciones temporales de la gestión.

Uno de los programas emblemáticos respecto del reciclaje en Chile lo constituyó la Municipalidad de La Reina. Experiencia que ha sido analizada profusamente, identificándose los elementos claves que explican su éxito relativo :

    • La incorporación de cartoneros informales como recolectores de residuos reciclables;
    • Un esfuerzo exhaustivo de difusión previa en la comunidad mediante diversos medios (visitas a domicilios y colegios, cobertura en los medios de comunicación, invitando a los vecinos a participar voluntariamente en el programa). Se plantea que un 50% de la población de La Reina aceptó la convocatoria y participó activamente; y
    • La participación de una empresa privada, que administra el centro de acopio y provee el servicio de manutención y limpieza de los contenedores.

La experiencia de La Reina, básicamente contenía la siguiente estructura de procedimiento: el retiro a domicilio de los residuos por recolectores y la instalación de contenedores ecológicos donde los vecinos depositan sus residuos reciclables.

Los municipios que han tenido experiencias en reciclaje, reunidos en el contexto del Taller Grupo Agenda 21 reflexionaron sobre sus iniciativas, identificando la participación ciudadana como un aspecto clave para el éxito o fracaso de las mismas. De hecho, la participación ciudadana fue identificada como una fortaleza y también como una debilidad en la gestión municipal del reciclaje.

Otros aspectos identificados como claves y que se constituyen en componentes sistémicos condicionantes de la participación ciudadana en la gestión de los RSD, fueron los temas referidos a la organización de la comunidad, la información, la educación ambiental y la voluntad política de los alcaldes y Concejos Municipales. Algunas condiciones identificadas para promover la participación ciudadana son:

    • La participación ciudadana no ocurre espontáneamente. Para que no quede sólo en la retórica, es indispensable establecer mecanismos, generar espacios, financiar algunos insumos básicos.
    • Los ciudadanos necesitan poder identificarse claramente con los objetivos de la organización que los está convocando y percibirlos como alcanzables. Uno de los elementos indispensables para desarrollar una relación de respeto y confianza mutua, es la información transparente y de igual acceso para todos. Esta información puede tomar la forma de capacitación de dirigentes, conferencias, paneles, inserciones en la prensa, distribución de volantes, cartas personalizadas, afiches, diarios, murales.
    • Es de vital importancia que las comunidades sean tomadas en cuenta y que sus ofertas o propuestas puedan, efectivamente, ser una contribución para la comuna.
    • No basta con tener canales formales o aparentes de participación en los cuales opinar. Para que la participación de frutos concretos, la ciudadanía debe estar informada también sobre los objetivos de cada instancia de participación, así como las funciones que cumple cada uno de sus integrantes y los procesos al interior del municipio.
    • El municipio también puede asumir algunas acciones externas que facilitan el trabajo de las organizaciones: prestar las salas e instalaciones del municipio, apoyar la difusión de sus actividades en diarios murales o el boletín de la comuna, crear un fondo concursable que permita a las organizaciones obtener recursos para proyectos, entre otros.

 

2.5.3 La información y la educación

Dentro de los niveles posibles de participación ciudadana, el de la información es sustantivo. La ciudadanía debe estar informada del proceso que involucra la gestión de los residuos sólidos, para poder participar no sólo reactivamente, sino también activa y proactivamente en éste.

Actualmente, este nivel de participación es claramente deficitario, y cuando existe, su alcance es restringido, pues las fórmulas utilizadas median negativamente entre el emisor y el habitante (como son, por ejemplo, los casos normados para Planes Reguladores Comunales y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que tocan aspectos relativos a emplazamientos y procesos de plantas de tratamiento y disposición final de residuos sólidos).

La existencia del síndrome NIMBY (Not In My Back Yard - No En Mi Patio Trasero), que se evidenció en la discusión realizada en torno a la ubicación del lugar de disposición final de residuos en la Región Metropolitana, se debió entre otros, a la falta de información de los habitantes.

La adecuada publicidad, concepto introducido por la Ley Nº19.300, tiene por objeto poner a disposición del público la información, para que hagan presente sus observaciones y puntos de vista sobre la decisión que se pretende tomar.

Así como se identificaba la existencia de una valoración positiva por parte de las autoridades nacionales y locales, en relación a la participación ciudadana en la gestión de los problemas ambientales (entre los cuales están los residuos sólidos), es necesario destacar, que es responsabilidad de estas autoridades fomentar esta participación. Con el propósito de mejorar el actual procedimiento de participación, desde el gobierno, se han propuesto una serie de medidas a implementar tanto por el sector público como por el sector privado, que son pertinentes analizar.

Se debe capacitar a los representantes de la comunidad, respecto de los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de ordenamiento territorial y en el sistema de evaluación de impacto ambiental, para funcionar como interlocutores válidos entre la autoridad y la comunidad.

En ese párrafo se expresa por una parte la opción por una participación ciudadana mediada por la organización y los dirigentes ciudadanos. Dicha opción, sin embargo, se ve obstaculizada por la existencia de un ethos cultural que promueve valores contradictorios a dicha opción (la individualidad, la competencia, entre otros aspectos).

La necesidad expresa de capacitar a los dirigentes, manifiesta la debilidad actual de la normativa que regula la participación ciudadana en los procesos relacionados con el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y de Ordenamiento Territorial. De hecho, la información a que se ven obligados los agentes proponentes, por lo general, tiene un lenguaje de alta complejidad que sólo es entendida en sus alcances por los especialistas, no así por el conjunto de los ciudadanos (siendo los más perjudicados aquellos sectores de menores recursos y menor nivel de instrucción escolar, técnica y profesional).

Por otro lado, en relación a los procedimientos de gestión de los residuos sólidos sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental, se debe asesorar al sector privado para que presente públicamente sus proyectos, indicando los potenciales impactos ambientales, así como las medidas de mitigación y los planes de contingencia asociados, garantizando su cumplimiento.

Paralelamente, se debe incentivar la participación ciudadana en la separación en origen de los residuos. Se deben elaborar programas de educación y difusión, dirigidos a concientizar a la población respecto de los beneficios, presentando ejemplos prácticos y estimulando su implementación con campañas específicas. Esto se traducirá en una modificación de los hábitos y conductas hacia un mayor cuidado del medio ambiente.

De este último párrafo se destacan dos aspectos fundamentales:

    • la necesidad de incorporar la participación ciudadana no sólo en términos funcionales al sistema tradicional de manejo, sino en iniciativas que permitan abordar el problema en su complejidad, y en el cual el habitante tiene no sólo una palabra que decir sino también una responsabilidad. Se orienta a la promoción de una conducta responsable ambientalmente ;
    • se identifica a la información y educación ambiental, como un componente básico para la participación ciudadana y para el desarrollo de conductas responsables ambientalmente.

En nuestra cultura, podría decirse que predomina una conducta de relación no sustentable con el ambiente, lo que implica y exige articular diversas estrategias para lograr modificar estos patrones y hábitos. Sensibilización, información, educación, capacitación y refuerzos, que desde la psicología ambiental se identifican como componentes sistémicos de una labor que promueve cambios actitudinales y de conducta respecto del medio ambiente.

La Dirección Ejecutiva de la CONAMA ha elaborado una propuesta metodológica para incorporar el tema ambiental en los planes y programas de educación primaria y secundaria. Propuesta desarrollada en base a un documento de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA). La propuesta aborda temas conceptuales para educar en problemas asociados a los residuos, e incentiva a crear opciones de reducción de residuos. Ha sido difundida a nivel nacional, con ayuda de profesores voluntarios y el apoyo de las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación (1997 es el cuarto año de difusión).

Entre los temas propuestos en el Programa Educacional de la CONAMA, en el área de residuos, están los siguientes :

    • Información técnica sobre el manejo de los residuos, de las cantidades generadas y del proceso de recolección, transporte, estaciones de transferencia y disposición final aplicado actualmente, mostrando sus limitaciones técnicas y ambientales.
    • Responsabilidad de la ciudadanía, municipios y empresas en el manejo de los residuos.
    • Explicar las consecuencias económicas y ambientales que genera la correcta disposición final de los residuos.
    • Explicar y difundir el concepto de minimización: evitar la generación de residuos o reducir, reutilizar y reciclar los residuos generados. Difundir el concepto de reciclaje, que incorpora consideraciones ambientales en el diseño del producto para facilitar su posterior reutilización. Implementar programas de reciclaje, dirigidos a todos los niveles y edades, promoviendo la minimización en la ciudadanía y sector empresarial. El programa debe ser flexible en su aplicación y considerar etapas de acción de acuerdo a la situación de cada comuna y empresa. Difundir el concepto de productos biodegradables.
    • La existencia de microbasurales, sus riesgos y las posibilidades de su eliminación.
    • Ejemplos de prácticas que permitan propagar los hábitos deseados de manejo de residuos y que cada uno puede adoptar en su hogar y trabajo.

 

2.5.4 Los segregadores

En Chile se práctica el reciclaje desde hace más de una década; actividad que es realizada por recolectores independientes, cartoneros o cachureros, fundamentalmente con fines económicos. El material más importante en esta actividad lo constituye el papel que alcanza aproximadamente unas 8.000 ton/mes a nivel nacional. En el caso del vidrio, se reciclan cerca de 2.000 ton/mes, lo que significa un 33% de los envases de vidrio. De los termoplásticos se reciclan cerca de 1.000 ton/mes; según información proporcionada por la CONAMA de la región metropolitana.

La actividad de reciclaje depende de la existencia de un mercado, por lo cual no todos los residuos sólidos son potencialmente reciclables. Probablemente, esta realidad es la que ha limitado el desarrollo de esta alternativa, aún cuando son varias las municipalidades en el país que se están preocupando del tema del reciclaje.

Aún cuando no existen datos actualizados respecto al número de personas que trabajan en la recolección y comercialización de los residuos reciclables, tanto a nivel nacional como en la región metropolitana, es en la región metropolitana donde se ha acumulado la mayor experiencia a este respecto. Datos que se obtuvieron de distintas fuentes, no escritas, estimaban en 1992 en 25 mil las personas que trabajaban en esta actividad en la región metropolitana, tanto en términos independientes como en empresas comercializadoras de materiales reciclables; considerando a sus grupos familiares, la cifra mencionada se proyectaba a 120 mil las personas cuya economía familiar dependía de la labor de recolección para el reciclaje.

Entre 1992 y 1995 se produjo una severa baja en el mercado del papel, principal producto que sostenía -y sostiene- la actividad del reciclaje en Chile; lo cual hizo disminuir significativamente la cantidad de personas que se dedican a esta actividad.

En el año 1995, a partir de propuestas originadas en diversas comisiones técnicas y ciudadanas, la Intendencia Metropolitana convocó a diversos actores relevantes de la región (CONAMA RM, SOFOFA, SESMA, Empresas acopiadoras, ONGs, incluso a la CEPAL, entre otros), a participar de un proceso de planificación para diseñar un Programa de Reciclaje a nivel metropolitano.

El objetivo general del Programa Regional planteado fue el impulsar un sistema participativo, que permitiese reciclar permanentemente y en forma generalizada en la región metropolitana; dado el corto tiempo, el cumplimiento del objetivo del programa no puede ser aún evaluado integralmente.

Los estudios disponibles respecto de los segregadores independientes han sido realizados en algunas comunas de la región metropolitana, y no siempre con un rigor estadístico, por tanto, las características que se explicitarán no necesariamente debieran ser las de todos los segregadores a nivel nacional. Esta situación da cuenta del mundo marginal -invisible- que define a los habitantes que realizan la labor de segregación de residuos. En todo caso, el trabajo respecto del perfil de estos segregadores y de su quehacer, que han realizado algunas ONGs -destacando entre éstas Ecología y Desarrollo y el IEP- a raíz de la cooperación y de la promoción de las personas que laboran en esta actividad, debe ser considerado para tener una visión completa y real.

Al interior de los segregadores, se distinguen según el tipo de material recolectado :

    • los cartoneros, que son aquellos que recolectan papeles, cartones, plásticos, botellas y metales; y
    • los cachureros, que son aquellos que retiran residuos directamente reutilizables.

Se distinguen también los especialistas y los generalistas, según recolecten uno o más tipos de residuos sólidos reutilizables, dependiendo de las variaciones y posibilidades del mercado . Entre los cachureros hay quienes reparan el material recolectado antes de comercializarlo.

La situación socioeconómica deficitaria de estos recolectores les impide el acceso a medios, infraestructura y equipamiento para una comercialización económicamente más productiva de los residuos. En general, el nivel microempresarial de los segregadores es deficitario; más bien su actividad corresponde a una economía informal y de subsistencia.

De acuerdo a la información disponible (octubre 1995), existen muy pocas organizaciones de cartoneros; destacando el Sindicato de Cartoneros de Estación Central en la región metropolitana, la que cuenta con un centro de acopio propio.

La escasa información sobre el tema, indicaría que los segregadores tenían en 1994 un ingreso promedio de alrededor de los $60.000 a $70.000 mes (moneda nacional); situación que los ubica en la pobreza crítica. Ingreso que al ser fluctuante, agrava la realidad de estas personas. Sus bajos ingresos, su precario nivel educacional y su vulnerabilidad sanitaria y social, los sitúan en una situación de marginalidad.

En el año 1995 se realizó el Segundo Encuentro de Recolectores de la Región Metropolitana, promovido por las ONGs Ecología y Desarrollo, y el Instituto de Ecología Política; en este participaron 63 recolectores, y el análisis se estructuró en cinco áreas de interés para este sector: organización; reivindicaciones sociales; reivindicaciones laborales; comercialización y reconocimiento social.

La presencia en este evento de autoridades regionales, comunales y sectoriales, expresan un reconocimiento informal al quehacer y aporte de los segregadores en la gestión de los residuos sólidos en su dimensión de objetivos relativos al reciclaje.

Lo descrito en los párrafos precedentes, exige que el tema de los segregadores no sea tratado sólo desde una lógica de funcionalidad a una política sectorial de residuos sólidos, sino que debe ser abordado desde la pluralidad y complejidad de la situación-problema que expresan (social, económica y cultural).

 

2.6 Aspectos económico-financieros

La conceptualización económica del servicio de recolección y disposición final, sin ser el tema central del capítulo, puede resultar un tema sustantivo para un análisis; en efecto, identificar el sector como un bien público o privado puede tener consecuencias teóricas y prácticas importantes. En todo caso, más allá de la esbozada identificación económica, la realidad dice que el servicio de aseo, recolección y de disposición final de los residuos sólidos domiciliarios, es una función privativa del municipio.

La citada función puede ser efectuada directamente por el personal y equipamiento municipal, como por el sector privado. Desde principios de la década de los 80, en el contexto de la política de privatizaciones impulsada por el Ejecutivo, se ha incorporado al sector privado en la recolección, y posteriormente, en la disposición final.

Esta política de privatizaciones ha alcanzado diversos servicios, incluso los de carácter monopólicos como el agua potable y la energía eléctrica. La regulación, en el caso de los monopolios naturales, se ha logrado mediante la creación de organismos reguladores y fiscalizadores que fijan las tarifas por la prestación de los servicios en función de costos "eficientes de una empresa modelo" .

 

2.6.1 Participación del sector privado

La participación privada en el sector, actualmente es posible bajo distintas modalidades, lo cual es privativo de cada municipalidad. El servicio se ha dividido en dos sistemas para fines de privatización: uno corresponde a la recolección domiciliaria y transporte de los residuos a las estaciones de transferencia, o al lugar de disposición final, y el otro sistema corresponde a la disposición final con o sin estaciones de transferencia.

En la limpieza de vías públicas, la participación privada es baja en comparación con su incorporación en la recolección y disposición final. Podría ello explicarse por las dificultades relativas en cuanto a la definición y control de los servicios a contratar.

La forma de incorporación del sector privado es bajo la modalidad de licitación pública. En los procesos de licitación de la recolección y transporte, a la fecha, sólo se han incorporado municipalidades en forma individual; no se recabaron experiencias concretas de licitación de municipios asociados.

Se observó, además, gran disparidad de criterios entre los municipios en cuanto a lo solicitado en las bases de licitación. A este respecto se identificaron dos modalidades:

    • A suma alzada, lo cual obliga al oferente a prestar el servicio exigido por un monto fijo mensual; y
    • Por volumen recolectado y transportado a las estaciones de transferencias o al sitio de disposición final.

Hay municipios que incorporan al sector privado en la totalidad del servicio, otros lo hacen sólo parcialmente, para lo cual se definen sectores, frecuencia y modalidad de cobro en el caso de servicios especiales.

Según antecedentes entregados por la Comisión Preventiva Central (diciembre de 1996), se registraron un total de 34 empresas prestadoras del servicio de recolección en la región metropolitana, que se han presentado en recientes licitaciones; realidad positiva para el sistema, pues evidencia la competencia por el mercado. Sin embargo, este hecho se relativiza cuando la realidad muestra que sólo cinco empresas recolectoras, del total de las 34 mencionadas, son las que atienden a 32 comunas de la región metropolitana; lo que corresponde al 82% del universo analizado y a la recolección del 79,6% de la basura generada.

En la recolección, los períodos de adjudicación a la empresa seleccionada varían entre 3 y 7 años. En cuanto a disposición final, los períodos de adjudicación son de 6 años. En ambos casos, el período es muy dependiente del alto costo fijo (inversión) que deben enfrentar estas empresas.

2.6.2 Tamaño del sector

Las municipalidades están obligadas a prestar el servicio domiciliario de extracción de basuras en los sectores urbanos y suburbanos de las comunas. Esta disposición entrega una aproximación de la población que debe ser atendida por este servicio, ya que la mayoría de las comunas tienen localidades de características rurales, ofreciéndose el servicio en aquellas de mayor concentración.

En las tablas 1.1 y 1.2, del capítulo 1, se presentan datos relativos al número de habitantes, al número de comunas por región, y al número de comunas según rangos de habitantes. El total de municipios existentes en el país es de 342; de los cuales 52 pertenecen a la región metropolitana que concentra al 35,8% de la población total del país.

El financiamiento municipal queda fijado en el presupuesto anual del Ministerio de Hacienda, el cual se elabora en base a la proyección de ingresos esperados del municipio.

Tabla 2.18
Resumen presupuesto municipal

Región

Población

Presupuesto

Gasto por habitante

habitantes

%

M$

%

$/año

I

341,112

2,4

14,160,070

2,9

41.511

II

407,409

2,8

15,855,578

3,2

38.918

III

230,786

1,6

9,323,088

1,9

40.397

IV

502,190

3,5

16,991,233

3,5

33.834

V

1,373,967

9,5

51,603,412

10,6

37.558

VI

790,317

5,5

23,132,119

4,7

29.269

VII

834,053

5,8

23,897,077

4,9

28.652

VIII

1,723,594

11,9

54,292,424

11,1

31.500

IX

1,885,046

13,1

23,698,291

4,9

12.572

X

953,270

6,6

30,075,416

6,2

31.550

XI

82,071

0,6

4,123,582

0,8

50.244

XII

143,058

1,0

5,357,229

1,1

37.448

RM

5,170,293

35,8

216,103,259

44,2

41.797

país

14.437.166

100

488.612.777

100

33.844

Fuente: ACHIDEM (1997)

Según un análisis preliminar efectuado por la SUBDERE, los ingresos propios o generados por el municipio representan del orden del 92%, el resto corresponde a transferencias, las cuales provienen de dos fuentes: Programa de Mejoramiento Urbanos y Programa de Mejoramiento de Barrios. Estos programas consideran obras de mejoramiento de calles, electrificación y agua potable, destinados a la radicación o erradicación de poblaciones marginales de infraestructura nula o precarias. En los ingresos propios se incluyen los siguientes:

    • Ingresos propios propiamente tales. Que corresponden a los de mayor peso relativo, del orden de un 42%. Los ingresos mas relevantes provienen del denominado impuesto territorial. Forman parte de estos ingresos los correspondientes a los derechos de aseo, los que sin embargo sólo aportarían menos del 2%;
    • El fondo común municipal, con un peso relativo promedio del 27%, el cual está destinado a subvencionar los presupuestos de los municipios que no pueden generar recursos propios suficientes para atender los programas y proyectos; y
    • Otros ingresos propios equivalentes al 2%, entre los cuales se consideran: ventas de activos, recuperación de préstamos, endeudamiento, otros.

El presupuesto municipal incluye gastos de operación, inversión y capital financiero. La contratación de servicios con terceros -caso del barrido, de la recolección y de la disposición final de los residuos sólidos- forma parte del gasto de operación.

Para los proyectos de inversión, el municipio está limitado a realizarlos con recursos propios y para la adquisición de máquinas y vehículos pueden optar por la vía del alquiler, lo cual debe ser aprobado por el Ministerio de Hacienda.

Otra vía de inversión del municipio, corresponde a la partida del presupuesto denominada "otros ingresos"; sin embargo, esto está dirigido a proyectos específicos, es decir el municipio no puede alterar el destino de esos fondos.

Otros ingresos para inversión que no se cuentan en el presupuesto municipal, son las denominadas Cuentas Complementarias, en las cuales el municipio sólo administra los fondos pero no ejecuta los proyectos. Estos fondos están destinados a proyectos específicos que el municipio no puede cambiar; se incluyen las subvenciones para la educación y la salud primaria, el fondo social residente de la República, proyectos DIGEDER, FNDR, ISAR, y otros menores. Los ejecutores de estos proyectos son los ministerios que aportan los fondos.

El municipio no está enfrentando la inversión en una serie de servicios básicos; tales como: agua potable, electrificación, telefonía, pavimentación, los cuales implican fuertes niveles de inversión. En cambio, el municipio tiene como misión el desarrollo social, cultural y económico de la población de su territorio, para lo cual debe destinar recursos en bienes públicos, tangibles e intangibles, como: proyectos dirigidos a menores, jóvenes, jefas de hogar, etc.. Del mismo modo, es obligación del municipio entregar el servicio de aseo y ornato de la comuna.

Cabe hacer presente que fondos para inversión tan importantes como el FNDR e ISAR, no consideran financiamiento de proyectos de inversión para el sector residuos sólidos. La habilitación de estos fondos implica un proceso que considera la incorporación como sector al Sistema Nacional de Inversión del MIDEPLAN.

Como referencia del monto del presupuesto municipal, en la tabla 2.18 se pueden ver los datos correspondientes al año 1997; información obtenida del Directorio Nacional de la ACHIDEM (1997); desafortunadamente, en la información allí contenida se detectaron varios errores tanto en población como en algunos presupuestos.

2.6.3 Financiamiento del servicio de aseo

Mediante la Ley 19.388 de 1995 (Art. 6º) se faculta a la municipalidad para lograr el financiamiento del servicio, a cobrar una tarifa trimestral a cada vivienda o unidad habitacional, local, quiosco, oficina y sitio eriazo. Esta tarifa corresponde a un cargo fijo aplicado a:

    • usuarios que no generen un volumen de basura mayor a 200 litros promedio diario, aproximadamente 50 Kg/día (un mayor volumen admite una tarifa diferenciada).
    • viviendas que tengan una avalúo fiscal superior a 25 UTM ($592.975 ó US$ 1.446).

El cobro se realiza a través de la cuenta de las contribuciones del Servicio de Impuestos Internos (SII), de bienes raíces, y a las empresas y oficinas, a través de la patente comercial. Conviene destacar, como punto relevante para posteriores análisis, que por la modalidad, la cobranza es percibida por los usuarios mas bien como un impuesto que como una tarifa.

La mencionada ley establece que las municipalidades podrán cobrar el servicio bajo la modalidad señalada (SII), o directamente, o contratar el servicio de cobro con terceros. El cobro a través del SII se realiza a las propiedades afectas al pago de contribuciones. Cabe señalar que están afectas al mencionado impuesto las viviendas cuyo avaluó fiscal sea igual o superior a $ 7.534.842 (US$ 18.378). En este punto es conveniente destacar que el avaluó fiscal llega a representar hasta un 50% del valor del mercado de las viviendas.

Para las viviendas exentas de pago de contribuciones se puede utilizar la opción de cobro directo o a través de terceros. En este último caso mediante convenio entre la Asociación Chilena de Municipalidades y el Servicio de Impuestos Internos (SII), el SII remitirá anualmente la información sobre los predios habitacionales exentos de contribuciones que tengan un avalúo fiscal igual o superior a 25 UTM.

A este respecto es conveniente analizar los siguientes datos recabados en la Asociación Chilena de Municipalidades y en el SII :

Número de viviendas total país =                                                                        2.300.000

N° viviendas afectas a pago de contribuciones =                                                 450.000 (19,6%)

N° viviendas exentas del pago de contribuciones =                                              1.850.000 (80,4%)

N° viviendas exentas del pago de aseo (Avalúo<25 UTM) =                              200.000 (8,7%)

N° viviendas habilitadas a pagar derecho de aseo =                                            2.100.000 (91,3%)

Luego, es legal incorporar a un N° total de viviendas =                                       1.650.000 (71,7%)

 

Por tanto, todas las modificaciones a la Ley de Rentas, en lo que concierne a los derechos de aseo, tuvieron como finalidad permitir que los municipios captaran mayores recursos financieros.

Por otra parte, según el Decreto N°262, los costo reales del servicio incluyen: personal, gastos en vehículos, en disposición de la basura, de capital (comprende la provisión de fondos necesarios para la renovación de equipos mecánicos), servicios de terceros, arriendo de inmueble para el servicio; y varios (uniformes, útiles de aseo, etc.).

En la región metropolitana, con la habilitación de nuevos vertederos de alta tecnología alejados territorialmente, los costos de disposición final se elevaron de $2.500, a aproximadamente $5.900 la tonelada con IVA. Se agrega a esto, que las últimas licitaciones de recolección han significado alzas reales en el costo para el municipio. De acuerdo a un muestreo de tres municipalidades de similar tamaño en cuanto a población, pero de distinto nivel socioeconómico de los usuarios, se determinó que el costo del proceso total -recolección a disposición final- varía desde $13.855 a $ 22.952 por tonelada de basura.

Lo anterior permite determinar que el costo del servicio de aseo, representa entre 15% y 21% del presupuesto municipal.

Según cifras entregadas en el documento que contiene la PGRSD, los municipios en conjunto destinan alrededor de 30.000 millones de pesos, US$ 73 millones al año para la prestación del servicio de aseo domiciliario, recuperando sólo un 30% de dicha cifra. Esta información es anterior a las alzas reales registradas en los servicios de recolección y disposición final, por lo cual el déficit podría ser aún mayor.

El déficit es cubierto por los ingresos propios de la municipalidad. Estos ingresos constituyen patrimonio propio del municipio y por tanto los pueden utilizar en lo que estimen mas conveniente de acuerdo a sus políticas y planes de acción. De tal forma que el uso de fondos para cubrir el déficit implica menor disponibilidad para otros programas de inversión o apoyo social.

La Ley 19.388 de 1995, faculta y estipula el cálculo y el cobro de la tarifa del servicio de aseo. En resumen se establece lo siguiente:

    • Que el servicio de extracción de basuras se cobrará en los sectores urbanos y suburbanos de las comunas.
    • La tarifa se cobrará de acuerdo al costo real del servicio de aseo, en este punto cabe destacar que no se refiere al costo histórico, luego los municipios deberían proyectar los costos en base a antecedentes reales como el crecimiento esperado de la demanda.
    • Podrán establecer tarifas diferenciadas, por mayor frecuencia y por volumen. Respecto del volumen se establece que el mismo no debe sobrepasar de 200 Lt de desperdicios de promedio diario (aprox. 50 kg).
    • Del mismo modo se establece la exención (viviendas o unidades habitacionales que tengan un avalúo fiscal igual o inferior a 25 UTM) o la posibilidad de rebajar la tarifa, esto último en casos calificados.
    • La tarifa y sus condiciones de aplicación se establecerán mediante ordenanzas municipales.
    • La tarifa deberá contener todos los costos del sistema tanto de recolección, como transporte y disposición final, y se determinará dividiendo el costo total anual real del servicio por el total de usuarios (afectos y exentos), esta modalidad de cálculo lleva implícito una recuperación de costos acotada por las exenciones. Esta forma de cálculo impide los subsidios entre usuarios de una misma comuna para lograr el autofinanciamiento.
    • Las municipalidades están facultadas para concesionar los servicios de barrido, recolección, transporte y disposición, lo cual se está realizando efectivamente.

 

El sistema tarifario lleva implícito un déficit permanente del servicio por la forma de cálculo al prorratear los costos en todos los usuarios; es decir, los afectos al pago y los exentos, estos últimos alcanzan al 8,7% según datos entregados en párrafos anteriores. Se debe agregar un porcentaje no conocido de exenciones, que pueden efectuar los alcaldes a personas que demuestren que no tienen capacidad de pago o por las propias exenciones que determine esa autoridad.

Se agrega a lo anterior la falta de un mecanismo eficaz para hacer efectivo el cobro a los exentos de impuesto territorial.

2.6.4 Costos del servicio

Según la información contenida en el documento de la PGRSD, el conjunto de municipios destinan alrededor de 30.000 millones de pesos al año (US$ 73 millones), para la prestación del servicio de aseo domiciliario, recuperando por concepto de cobro alrededor de un 30% (9.000 millones). La misma fuente señala que el costo por tonelada, considerando desde la recolección hasta la disposición final, es de alrededor de $ 9.000.

Del mismo modo, se señala que en la región metropolitana, se ha registrado un aumento en la producción de basura. En el período 1977 a 1992, la producción subió de 0,6 a 0,77 Kg/hab/día; es decir en 19 años se registró un crecimiento anual promedio de 2%. En el período 1992 a 1996, la producción subió de 0,77 a 0,89 kg/hab/día (estimado), esto implica un crecimiento anual promedio de 3,7%.

En tres municipalidades de la región metropolitana se registraron producciones del año 1996 entre 1,31 kg/hab/día (Providencia) y 0,86 kg/hab/día (La Pintana). Como promedio nacional se estimó una producción de 0,57 kg/hab/día para el año 1996. Datos recientes indican que se ha producido un considerable aumento en los costos del servicio integral, desde $14.000/tonelada (Conchali) a $23.000/ton (Providencia).

Efectuando una proyección de los costos al año 2.000, se tiene que las municipalidades, en su conjunto, tendrían un gasto por concepto de servicio de aseo de 67,5 mil millones de pesos. Para esta estimación se han adoptado los siguientes criterios:

Población año 2000 (proyección INE) =                                  15.211.308
Tasa anual crecimiento de la producción =                                3%
Producción promedio país 1996 =                                           0,6 kg/hab/día
Producción total año 2000 =                                                    3.739.381 ton/año
Costo promedio por tonelada =                                               $ 18.000
Gasto total servicio de aseo 2000 =                                         $ 67,5 mil millones.

Con esto se pretende demostrar la importancia que adquiere la implementación de políticas de recuperación de costos y la información que los usuarios deben tener sobre el sector, de modo tal que se tome conciencia sobre los efectos económicos del aumento en la producción de residuos.

2.7 Aspectos institucionales

Se analizan los aspectos institucionales, con énfasis en las debilidades que afectan el sector, iniciando el análisis con la definición de los problemas estructurales que han venido afectando el desempeño del sector residuos sólidos desde el estudio sectorial de 1980; lo que será necesario eliminar, o reducir, para viabilizar los lineamientos de la PGRSD que se desea implantar en el país. El análisis se enfoca bajo dos perspectivas:

    • La primera orientada a los puntos críticos denominados estructurales, es decir aquellos que subsisten a pesar del proceso de modernización del país.
    • La segunda está dirigida a aquellos que siendo de origen externo al sector, afectan su desempeño.

 

2.7.1 Estructurales

Aún cuando en general el sector presenta avances en cuanto a cobertura de limpieza urbana, recolección y disposición final, en relación al análisis sectorial del 80 realizado con la colaboración de la OPS/BIRF, todos los diagnósticos actuales indican la existencia de problemas que siendo antiguos, cobran actualmente mayor relevancia en el contexto global modernizador del país. A continuación, se tratan de identificar y analizar, en el marco del presente análisis sectorial, estos problemas estructurales:

a) Institucionalidad

En la actualidad, tal como se señaló en el apartado 2.4, son varias las instituciones que tienen participación en el sector RSD; ya sea en alguna de las etapas del manejo integral o en todas ellas. Actualmente, a diferencia de lo constatado en el análisis de los años 80, existe una mayor complejidad institucional; la cual se describe muy sumariamente y se esquematiza en la figura 2.1.

Sin embargo, hoy en día aún con la complejidad institucional mencionada, al igual que en el análisis de los años 80, el centro de la acción es la municipalidad pues tiene la función privativa de la operación y gestión del servicio. Es esta institución, por lo tanto, la que debe desempeñar un rol protagónico en el desarrollo del sector.

Esquema institucional actual, que se identifica por competencias legales, técnicas, de gobierno y gremiales:

La municipalidad tiene por ley la función privativa de la operación y de la gestión del sector residuos sólidos domésticos, constituye el centro del ordenamiento institucional actual. La normativa y la fiscalización técnico sanitaria le corresponde al MINSAL. Lo relativo al medioambiente es responsabilidad de la CONAMA. El cambio de uso del suelo rural le corresponde al MINAGRI. La normativa relativa al ordenamiento territorial al MINVU. Asesorar en los requerimientos de inversión al MIDEPLAN. La asignación de fondos presupuestarios al MHACIENDA. El control y transferencias financieras a la SUBDERE. La asesoría en materias tarifarias al MINECON. En términos de gobierno es importante la presencia del gobierno regional. Además, en este esquema toma relevancia la Asociación Chilena de Municipalidades, ACHIDEM, organización que poco a poco está tomando un rol cada vez mas relevante para sus asociados.

 

Figura 2.1
Esquema Institucional residuos sólidos domiciliarios


Esta multiplicidad de instituciones, a su vez, podría traducirse en mayores complicaciones en vez de aportes para la gestión del sector a nivel municipal.

b) Ineficiencia gerencial

A pesar de los significativos logros en lo que se refiere a cobertura y lo importantes de los recursos económico-financieros aplicados, las municipalidades, entes responsables de los servicios, no han tenido la capacidad de alcanzar coberturas útiles de servicio, igual o superior al 95% en recolección ni igual o superior al 90% en disposición final sanitaria y ambientalmente aceptable. La oferta siempre ha estado rezagada de la demanda, tampoco se ha alcanzado la sustentabilidad financiera ni ambiental de los servicios.

Se ilustra lo anterior en la tabla 2.19 preparado en base a la información recopilada. De la tabla mencionada, se puede leer la crítica situación financiera al observar la columna relativa al porcentaje de déficit, hecho que puede extrapolarse a la gran mayoría de las municipalidades del país, situación que se constituye en la gran debilidad del servicio, pues los datos reflejarían que la cobertura -recolección, limpieza diaria, transporte y disposición final- y en general el nivel de servicio alcanzado, es dependiente de una suerte de permanente y significativo apoyo económico (ver capítulo 2.6).

Al respecto de esta ineficiencia gerencial, apoyándose en los estudios diagnósticos realizados por intermedio del BID-MIDEPLAN, por ejemplo en los casos de Valparaíso y Viña del Mar, en donde se señala textual lo siguiente :

"la información de costos de aseo se encuentra demasiado agregada, lo cual dificulta utilizarla como herramienta de apoyo a la toma de decisiones y la determinación del costo del servicio ".

" no existe un control de gestión, en cuanto no se señalan objetivos que se puedan medir; no existe un presupuesto independiente y detallado para la función de aseo; la cantidad de trámites para la adquisición de insumos -en especial para mantención y reparación de equipos- y obtención de servicios parece excesiva ".

Tabla 2.19
Costo del servicio y su % de recuperación en algunas comunas

 

Ciudad

Tarifa anual servicio por hogar en $

% de Ingreso por pago de servicio

% del Déficit respecto costo total

% predios exentos de pago de servic.

Antofagasta

$6.430

34

66

76

Providencia

$22.710

95

3

9

Conchali

$12.776

39 (1er semestre)

63

2,2

Viña del Mar

...

...

...

> 50

Concepción

$11.207

49

51

58

Talcahuano

$7.747

18

82

87

Penco

$9.881

21

79

88

Temuco

$11.348 (F 3)

$18.915 (F 5)

50

50

48

Puerto Montt

...

62

38

...

Fuente: Municipalidades (entrevistas). Estudios BID / MIDEPLAN (1995).
Notas: $ en moneda nacional
F se refiere a frecuencia de recolección (F 3, significa tres días a la semana).

Conviene mencionar que los comentarios últimos, se están haciendo tomando como referencia dos de las cinco ciudades mas importantes del país; ambas de entre 100.000 a 500.000 habitantes (Valparaíso y Viña del Mar).

Del análisis de la información que se tuvo disponible y la que se recabó mediante entrevistas, puede concluirse que el nivel Municipalidad ha manejado el servicio con un criterio preponderantemente social y reactivo a problemas y demandas emergentes.

Esto se evidencia en el reducido o nulo desarrollo de los sistemas comerciales de los entes prestadores; el casi total desconocimiento de sus mercados; la ausencia de estudios sobre capacidad de pago de sus usuarios; la aplicación generalizada de una tarifa plana o uniforme que es regresiva; la bajísima recuperación de los costos y la permanente dependencia de una suerte de subsidio interno de la propia municipalidad al sector.

c) Escasa valorización económica del servicio

De los denominados servicios públicos, es éste el de más baja valoración, comparado con energía, telefonía, agua potable y alcantarillado. Se encuentra atrasado en varias décadas. En general, por múltiples razones, no ha existido una cultura o exigencia política que conduzca a un desarrollo efectivo del sector.

El usuario no percibe nítidamente el costo real del servicio y espera que alguien (municipalidad o gobierno) le resuelva el problema. Las municipalidades responsables y administradoras de los servicios, presionados por otras ejecuciones presupuestarias de inversión que se ven e inauguran y se valoran más, son ineficientes en su gestión, pues ya existe el hábito tradicional de saber que el servicio siempre ha recibido apoyo financiero extra. Incluso, a pesar de la participación de agentes privados, no ha habido una modificación en esta conducta.

La dirigencia política local no ha deseado asumir el costo político de la aplicación tarifaria diferenciada y basada en costos reales. Por otro lado, no se tiene claro cuales son los costos de oportunidad de los recursos financieros que se derivan en la municipalidad hacia el sector.

La falta de un lineamiento dirigido a institucionalizar una tarifa diferenciada, que termine con la uniformidad de la hoy existente, favorece indiscriminadamente sin tener en cuenta la capacidad de pago del usuario, cuando lo conveniente es subsidiar la demanda de los grupos con menor capacidad económica.

d) Inconsistente política financiera

La falta de actualización del Plan Nacional, formulado en 1980, sumado a la carencia de planes municipales, en donde se planteen objetivos y estrategias para el logro de metas, así como la ausencia de una política nacional encaminada a su cumplimiento, agrava aún más la situación; se reitera que se siguen asignando fondos sin acompañarlos de la exigencia de cumplimiento de metas.

La PGRSD, se origina por la fuerte crisis del sector en los años noventa, situación evidenciada por la solicitud de las municipalidades de mayores recursos financieros para cubrir los déficits cada vez mayores por este servicio, y la dramática realidad generada por la disposición final en la ciudad de Santiago.

e) Incipiente desarrollo y utilización de información

La generalizada falta de información relativa al sector en las municipalidades -muy especialmente la carencia de información gerencial- se hace evidente en la falta de una contabilidad de costos de cada una de los distintos componentes del servicio (barrido y limpieza pública, recolección, transporte y disposición final), que permita tomar las decisiones más eficientes.

Existe desconocimiento del mercado, por tanto también de la demanda, información básica para la elaboración de los planes locales. Estas deficiencias llevan a una suerte de planificación simplista, con algunas excepciones, siguiendo la orientación heredada de cultura de corto plazo, planes parciales de año en año que no requieren de un sistema de información, que basado en la realidad y orientaciones regionales y nacionales, enriquezca y facilite la toma de decisiones.

La escasa información disponible es producto de estimaciones, o de estudios específicos, que señalan la situación del momento en que se realizan, pero que no acompañan la evolución del sector en cuanto a : demandas, capacidad de oferta y su desempeño, recuperación de costos y su evolución, con la finalidad de desarrollar una eficiente capacidad de respuesta.

También se constata ausencia de una base de datos documental, en donde se registren los estudios y proyectos realizados, el comportamiento de las empresas privadas que atienden el sector, entre otros aspectos de interés. Desafortunadamente éstos forman parte de acervos bibliográficos institucionales, a veces personales, los cuales por su dispersión e inaccesibilidad inciden en duplicaciones o en paralelismos.

El servicio es un permanente usuario de tecnologías, no sólo en lo relacionado con la ingeniería, sino también con la administración, la gestión, el mercadeo, la información y su sistematización, entre otras. La casi nula, por no decir ausente investigación aplicada, dificulta la utilización de técnicas y métodos que aumenten la eficiencia del sector.

Esta falta de información, a su vez, imposibilita al nivel municipal lograr eficiencia necesaria y evaluar su gestión; esta carencia tampoco permite el desarrollo integral del servicio. Además de constituir un obstáculo del proceso de planificación a nivel municipal, impide la necesaria articulación con los niveles regionales y las distintas instituciones nacionales que conforman el sector, dificultando la acción sinérgica del gobierno.

f) Introversión sectorial

La concepción exclusivista de considerar el sector como eminentemente social, sin considerar ni valorar su contribución al desarrollo económico-social de la familia, de la comuna y del país, lo ha incorporado a la gestión pública tradicional.

Gestión que siempre se ha caracterizado por ser ineficiente y permanentemente subsidiada, generando una actitud negativa generalizada hacia el sector. Cuando justamente, por tener un fuerte componente social, el corolario lógico es que ésta debería ser eficiente para garantizar una cobertura universal de los servicios.

A lo largo de su existencia, los entes responsables de los servicios han actuado de una manera cerrada, con mínima comunicación con sus proveedores y aún con sus usuarios. No han podido, o no han deseado mostrar los beneficios y externalidades que su buen desempeño trae al desarrollo económico y social de su municipalidad en particular y del país en general.

El considerar la obligatoriedad constitucional que todo ciudadano tiene de contar con los servicios, pareciera que es suficiente argumento como para no entrar a competir por los recursos, demostrando eficiencia y beneficios con los otros sectores del desarrollo. Esta situación también ha incidido, por ejemplo, en la presencia de un mercado de consultoría regional especializado; el cual no ha surgido por falta de oportunidad.

g) Gestión sesgada

En el sector se constató que ha primado el criterio ingenieril; la recolección es un asunto de ingeniería de transportes, la disposición final de movimiento de tierras, etc.

En otras palabras, se corre el riesgo de confundir los medios con los fines, pues el desafío es brindar un servicio eficiente bajo cualquier perspectiva que se base en el criterio de eficiencia y calidad, que exige una gerencia especializada con aporte multidisciplinario.

h) Participación informal en el servicio

En el estudio sectorial de 1980, se reconoció la acción informal en la separación y reutilización de los residuos sólidos; estimando que " no menos de 1.000 personas se dedican a esta labor en las ciudades con más de 20 mil habitantes" y que " a los precios actuales no se está recuperando más de US $8.000 por día en total ".

En la presentación sobre la situación actual realizada por el ministerio de salud en el inicio del Taller Preparatorio del Análisis Sectorial (11 a 13 de junio de 1997), se señaló que se estimaba que unas 200 mil toneladas, de las 3 millones que se asume se generan al año por el sector urbano, no llegan a los sitios de disposición final. Estimación que permite señalar sobre la importante presencia de actividad informal; actividad en la cual se estimó, de acuerdo a la información recabada en las reuniones y entrevistas (municipalidades, ONGs, empresa privada, organismos de gobierno y profesionales), trabajarían actualmente unas 20 mil personas; al respecto en la PGRSD se habla específicamente de "Organizar y reglamentar las actividades de los agentes informales".

i) Iniciativas de reciclaje

En el documento de PGRSD se promueve, con muy buena intención el reciclaje; concepto que merece algunas reflexiones de mayor detalle y profundidad para enviar señales claras a toda la comunidad. Reflexiones que por cierto, no deben interpretarse como una oposición al reciclaje; por el contrario, sólo se pretende transmitir la necesidad de clarificar los objetivos con lo cual se tendrá una mayor y mejor respuesta de la sociedad.

La información recabada permite señalar que lo que se pretende con el reciclaje no queda claro. No se sabe si se persigue beneficio económico, o si el objetivo es ambiental, o si es educativo, o un poco de todos. Incluso, en las ocasiones que hay claridad en lo que se pretende alcanzar, pues pueden ser varios los objetivos, tampoco son transparentes los mensajes y señales que se envían a los diferentes estamentos de la sociedad.

La minimización en la generación de residuos es un propósito mundial, pero de no fácil implementación; pues la primera estrategia que se tiene que manejar es la preventiva, es decir, regular la industria del envase. Esta tendría la ventaja de reducir precios de los productos, ya que el comprador paga por el contenido y por el envase al ser éste último reducido al mínimo se pagaría menos. Sin embargo, en economías de libre mercado, como el caso de Chile, hay precaución de tomar estas decisiones, pues se deja que sea el mercado el que conduzca a esta minimización.

En todo caso, el tema debería ser analizado con mayor profundidad por un Grupo de Pensamiento, que con términos de referencia claros, recomiende un plan de acción y sus estrategias.

j) Inexistencia de mecanismos eficientes de cobro

El cumplimiento de la Ley Nº19.388 de 1995, sobre rentas municipales, que faculta para cobrar a los usuarios por la prestación del servicio, se ha constituido en un cuello de botella pues, por un lado no existe la disposición universal de pago por los usuarios o clientes, y por otro, las municipalidades carecen de mecanismos eficientes para su recaudación.

k) Participación privada de bajo riesgo

El estudio sectorial de 1980 reconoció lo apropiado de la política de gobierno de una mayor participación privada en el servicio, cuestión que aunque se ha dado en buena escala, y es una de las fortalezas del sector por la forma como se ha desarrollado esta incorporación privada presenta vacíos y aspectos críticos.

El estudio sectorial recomendó que esta participación privada debería ser acompañada con una regulación cuidadosa. Esta última recomendación no se ha cumplido a plenitud, pues las municipalidades ejercen un relativo y reducido control sobre la calidad del servicio contratado, conclusión deducida de la información disponible y analizada. También se deduce, que en la totalidad de los contratos con agentes privados, tanto en recolección, como en disposición final, el contratista recibe su pago directamente de la municipalidad, no corriendo riesgo alguno en el cobro de las tarifas; así como tampoco tiene que enfrentarse a los reclamos directos por costos y por exigencia de una mejor calidad de servicio.

La participación privada no ha incursionado en la parte más álgida y crítica que afecta al sector, la gestión. Su accionar se ha limitado a la fase de limpieza pública, recolección, transporte y disposición final; sin asumir acciones de gestión como: catastro de usuarios o clientes, análisis y evolución de la demanda del servicio, desarrollo de la capacidad de respuesta a esas demandas, cobranza a usuarios, etc..

La participación privada, financieramente hablando, ha sido de bajo o sin ningún riesgo. La modalidad generalizada de contrato es por suma alzada. Lo que representa un ingreso fijo mensual, pago que hacen directamente las municipalidades contratantes, que aún cuando se puedan demorar en hacerlo, es un pago seguro y no sometido a la voluntad de pago del usuario del servicio.

Desde la perspectiva institucional, la participación privada en el campo de los residuos sólidos tiene áreas claramente definidas, en las que el accionar y el acondicionamiento de esa participación se rigen por reglas de juego distintas. Es a la luz de esta diferenciación sobre la que se basa el análisis, que al identificar debilidades evidencia de alguna manera las ventajas que la municipalidad y el estado deben pretender :

  • Pérdida de economía de escala

Tomando la región metropolitana como estudio del caso, se observa lo siguiente:

La región la componen 32 comunas; 12 de ellas trabajan con la misma empresa, algunas vecinas y colindantes, pero cada una con un contrato independiente comuna-empresa. Los requisitos básicos son a veces comunes, pero difieren en los montos a pagar por penalidad.

Entre varias razones, por ejemplo, no se permite que la flota que sirve a la comuna A, recolecte en la comuna B y viceversa, bajo el argumento de que se corre el riesgo que la basura de la comuna A, cuando ingrese al relleno cargue sus costos a la comuna B, asunto factible de controlar.

La falta de información hace que primen razones políticas sobre las económicas. Hay falta de estudios de carácter práctico y demostrativo que muestren que sin sacrificar calidades, si varias comunas licitan y hacen un solo contrato con las mismas exigencias y penalidades, etc., se obtendría, sólo a modo de ejemplo, una reducción el número de camiones de reserva, optimización de rutas, etc. El temor que existe de que el residuo de la comuna A pueda ser cargado a la comuna B, en la estación de transferencia o en el relleno, es mínimo cuando se establecen los controles necesarios.

 

  • Bases de licitación

Del material analizado, como de la información obtenida de las entrevistas, se observa que las municipalidades no cuentan con unas guías o modelos de bases administrativas de licitación, elaboradas con criterio multidisciplinario, que contemplen los aspectos técnicos, los análisis de costos, las orientaciones legales y otros, que les permitan hacer concursos bien estructurados.

A veces, con buena intención, las autoridades sienten el deseo o la tentación de mejorar la calidad del servicio, pero sin estimar previamente el costo que representa la implantación de tales mejoras; como por ejemplo: el cambio de recolectar dos veces a la semana por interdiario En especial, cuando en promedio nacional, la recuperación de costos es muy baja, del orden del 30% y el subsidio se hace sacrificando las inversiones en otros sectores.

La política propuesta plantea esta necesidad bajo la óptica de incrementar la competencia y hacer más transparente el proceso. La decisión es buena, pero existen otras deficiencias que se deben corregir de inmediato.

El vacío de apoyo en estas materias se evidencia en el hecho, por ejemplo, que las bases de licitación de Providencia se toman como modelo, pero no todas las comunas tienen la capacidad profesional y económica del modelo.

En general, la duración de los contratos es de 5 años, considerando que hay 342 Comunas en el país y que cada una licitará independientemente, en promedio habría menos de 70 casos por año. La carga de trabajo en principio puede ser alta, pero se busca un equilibrio de mercado, que en el momento no se ha alcanzado, se tiene un sector privado fuerte que conoce las debilidades del contratante y se ha aprovechado de ellas. El simple hecho de no aceptar la condición de pago por tonelada recolectada, y el imponer la modalidad de pago por suma alzada, es un indicador de tal situación.

De la información disponible se desprende que ni la región ni el nivel central han asesorado a los gobiernos municipales en este proceso. Al carecer de experiencia, producto de lo nuevo del método y la rotación del personal, las municipalidades no tienen la autocapacidad de negociación con los contratistas, que en la mayoría de los casos obtienen su objetivo.

Sólo por dar un ejemplo, en la región metropolitana, dos comunas con poblaciones equivalentes, han contratado por suma alzada, en una el costo total del servicio es de $650 millones al año, y en la otra de $1.400, indudablemente algo está fallando.

 

  • Estaciones de transferencia y disposición final

Esta licitación difiere tanto en el período de contrato, como en la fiscalización. En estos casos las inversiones suelen tener vida útil superior a los 20 años, por lo que la tasa de retorno es diferente al caso de la recolección.

En la recolección la inspección es en todos los sectores de recolección y exige más personal. Cuando se analiza, esta fiscalización técnica es más especializada y de características diferentes y con costos que se cofinancian entre las comunas que utilizan las facilidades, aquí el pago se hace por unidad o tonelada que llega al sistema.

 

  • Flexibilización de la normativa ambiental

Se reconoce que en todas las ciudades de más de 50 mil habitantes aún no se ha alcanzado una buena cobertura de disposición final, y que esta situación está siendo enfrentada. Pero el problema en los núcleos urbanos con menos habitantes que la cifra anterior, es de gran magnitud, y continuará siendo si se pretende aplicar las mismas exigencias técnicas que a las ciudades mayores por la imposibilidad de pagar los costos que ellas representan.

Dentro de un buen manejo y evaluación de riesgos, es posible flexibilizar para ir obteniendo una mejoría gradual; las excepciones en casos aislados se deberán manejar en forma particular.

  • Actitud negativa de la comunidad

Punto que se refiere a la ubicación de los sitios de disposición final. Es éste uno de los problemas más críticos porque la renuencia está alejando los lugares aceptados de los centros de generación, encareciendo significativamente la disposición final.

Los planes de desarrollo urbano deben incorporar estas áreas para definir anticipadamente el tipo de uso del suelo. La experiencia mundial muestra que más que una afectación del nivel de vida de los vecinos, que se reduce en rellenos muy bien operados, existen detrás intereses económicos de urbanizadores que se encargan de crear una sobre- reacción de la población potencialmente afectada.

Una pronta identificación de lugares potenciales de mediano y largo plazo, y una información buena y permanente, es crítica en el futuro desarrollo de las ciudades.

 

2.7.2 Factores externos

a) Política tarifaria del servicio

Indudablemente este es un elemento no manejado directamente por las municipalidades, siendo competencia de nivel ministerial; el comportamiento financiero del servicio va a depender de las directivas que éste determine.

Actualmente, en la mayoría de las municipalidades, la tarifa se calcula dividiendo los costos totales por el número de viviendas atendidas por el servicio. Esta metodología, al incluir las viviendas exentas de pago, incorpora de inmediato una cierta inestabilidad financiera; cuestión que debería ser analizada y resuelta en el corto plazo.

Según la información disponible, en 1996 mas del 50% de los predios estuvieron exentos de pago, y en algunas ciudades, la exención superó el 75%. La Ley de Rentas Municipales, además, da la posibilidad de liberar del pago a aquellos predios con avalúo fiscal entre 25 a 100 UTM, por lo cual el porcentaje mencionado pudiese ser algo mayor. En base a lo señalado, conviene preguntarse:

  • ¿Será que el avalúo fiscal está muy atrasado del valor comercial de las propiedades?;
  • ¿Será que el catastro municipal de usuarios o clientes es muy incompleto?;
  • ¿Será el producto de las dos preguntas anteriores?.

 

b) Carencia de política y de fondos de incentivo

La recientemente aprobada PGRSD tiene como objetivo central mejorar y ampliar coberturas y calidad de servicio bajo un esquema institucional, administrativo y financiero sano. Para ello se basará en fortalecer las unidades municipales responsables y el equilibrio económico de las actividades de los prestadores de servicio, en resumen, eficiencia.

Sin embargo, se deberán establecer lineamientos sobre incentivos al cumplimiento de las metas relacionadas con ese objetivo central, como una tarea de corto plazo de la política. La asignación de recursos financieros centrales se hace indiscriminadamente, sin tener en consideración la productividad de los entes prestadores en cuanto a su eficiente aprovechamiento. Obviamente, la directriz de esa política de incentivos, que no necesariamente deben ser exclusivamente económicos, no es de competencia de los responsables del servicio.

 

c) Regulación integral

Aún cuando no hay una superintendencia que regule, como es el caso de otros servicios públicos como agua potable y energía por ejemplo, sí existen las bases legales mínimas (de acuerdo a lo analizado en el capítulo 2.4), que permitirían aplicar un cierto grado de regulación a nivel municipal. Esta sería operable, por ejemplo, a través de los contratos de prestación del servicio entre las municipalidades y privados, las municipalidades por alguna razón no han ejercido tal derecho en plenitud.

Cuando el ente prestador del servicio es la propia municipalidad, ésta se constituye en juez y parte, lo que ha aumentado la tendencia al no cumplimiento de lo que está regulado. En esta situaciones la necesaria función de vigilancia y de supervisión tampoco ha sido desempeñada a cabalidad por el nivel regional.

Se registra una carencia importante de una función reguladora del mercado y de la participación privada.

 

d) Residuos peligrosos

En el contexto actual de ausencia de normativa respecto a los residuos peligrosos, se observó una escasa, por no decir nula, coordinación entre la municipalidad y las entidades nacionales y/o regionales, que regulan, controlan y fiscalizan el manejo de los residuos peligrosos.


3.Conclusiones : Fortalezas y Debilidades

En este capítulo, continuando con el criterio adoptado en el Taller Preparatorio para desarrollar el análisis sectorial, se identifican para cada componente del análisis las fortalezas y debilidades del sector residuos sólidos domésticos.

3.1 Fortalezas

Hay fortalezas generales del sector como un todo, las cuales constituyen aspectos relevantes para el sector residuos sólidos en el país. Esto es especialmente importante en lo que respecta a :

  • La reciente aprobación de la política nacional relativa a la gestión integral de los residuos sólidos domiciliarios (PGRSD). Esta política representa un avance muy importante del sector residuos sólidos domésticos en el país en las últimas décadas; esperándose que oriente su desarrollo a corto y largo plazo.

Otros fortalezas de carácter general que se deben tener en cuenta son:

  • Existe un creciente interés por parte de la autoridad y de la comunidad respecto al tema. Interés que si bien ha surgido por los aspectos negativos asociados a los vertederos, los cuales han sido profusamente explotados por la prensa, puede ser aprovechado para incorporar una gestión municipal de los residuos sólidos y para informar integralmente a la población sobre las consecuencias positivas de su adecuado manejo y los costos que este manejo significa.
  • La presencia de la Asociación Chilena de Municipalidades, ACHIDEM, entidad gremial que representa los intereses de las comunas del país, es un recurso institucional muy interesante para el sector residuos sólidos, pues podría constituirse en un gran apoyo para los asociados en cuanto a capacitación, en asistencia técnica, en información y para concertar acciones de mejoramiento global del sector.

 

Aspectos técnicos

  • Se han realizado estudios en las ciudades de 100.000 o más habitantes. Los cuales, además de haber caracterizado cuantitativa y cualitativamente los residuos sólidos domésticos y otros aspectos técnicos, también han abarcado la participación ciudadana, lo económico-financiero y la gestión. Información básica de gran importancia para la toma de decisiones respecto al manejo de estos residuos a nivel comunal.
  • La autoridad sanitaria en forma gradual, ha venido aumentando las exigencias técnicas a cumplir en las distintas etapas del manejo integral. Hay una clara tendencia de mejoramiento en el sector, en especial en lo relacionado a cantidad y calidad de la cobertura en la recolección y en la disposición final (los casos en que se ha apreciado un retroceso afortunadamente son muy pocos).
  • En la región metropolitana del país se maneja la tecnología de punta para la construcción de rellenos sanitarios. Se ha acumulado exitosa experiencia en relación a la recuperación de biogas desde un relleno sanitario (experiencia en diseño y operación). También es interesante la experiencia acumulada con el manejo de los lixiviados, así como para reinsertar territorialmente el sitio de disposición final (parques urbanos, por ejemplo).


Ambiente y salud

 

  • La plena vigencia del SEIA, Ley 19.300 y el reglamento relativo al SEIA (Decreto Nº30 del 3 de abril de 1997), debería evitar los problemas sanitario-ambientales registrados sin los correspondientes estudios ambientales. El SEIA es un instrumento de gestión ambiental de carácter preventivo, que globalmente, concilia la estrategia de desarrollo económico y la protección ambiental en el país; en este contexto todos los futuros proyectos de disposición final de residuos sólidos, tanto públicos como privados, deben cumplir con el SEIA asegurando de este modo su bondad ambiental y sobre la salud de las personas.

 

Aspectos legales

  • Institucionalidad con competencias definidas por normas jurídicas de alto rango:

D.L. 2763/79; reorganizó el MINSAL y creó los servicios de salud;

DFL. 725/68, Código Sanitario.

    • Competencia normativa, en cuanto regla general, radica en el MINSAL.
    • La fiscalización y potestad sancionaria en el MINSAL y los servicios de salud correspondientes.
  • Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Ley Nº18.695/03-88 y sus modificaciones(Ley Nº18.702, Ley Nº19.388 y Ley Nº19.452);
    • Confiere a las municipalidades la función privativa del aseo y ornato de la comuna.
    • Para el ejercicio de sus funciones las municipalidades tienen como atribuciones esenciales, entre otras, las de "dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular", y "establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen".
  • Ley sobre rentas municipales, Ley Nº19.388/05-95.
    • Establece el derecho de las municipalidades para cobrar por el servicio de aseo o recolección de basuras y fija algunas modalidades para su aplicación.

 

Aspectos socioculturales

  • Las funciones privativas que tienen las municipalidades respecto de la gestión de los residuos sólidos domiciliarios, permite concretar acciones comunales que deberían dar cuenta de la diversidad sociocultural del país.
  • Desde el punto de vista del sector residuos sólidos, se podría esperar que la participación ciudadana mejore significativamente gracias a la Ley Nº19.300, Ley de Bases del Medio Ambiente; pues ésta incorpora una participación ciudadana regulada en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, SEIA, al cual deberán someterse todos los nuevos proyectos de disposición final de residuos sólidos.

Al respecto, conviene tener en cuenta que los proyectos mencionados son percibidos como muy cercanos por la comunidad, y al mismo tiempo, muy objetados al ser asociados con problemas, siendo actualmente comentados profusamente por los ciudadanos, y discutidos en diferentes instancias públicas; motivo por el cual se considera una fortaleza la participación ciudadana, pues al tratarse de proyectos muy cercanos a la comunidad y revestidos de cierta controversia, las municipalidades tienen una interesantísima oportunidad para realizar campañas de información y difusión.

Aspectos económico-financieros

  • Las municipalidades pueden originar mercados de mayor volumen al estar facultadas para asociarse entre si, especialmente aquellas cercanas geográficamente; de este modo, con mercados mayores, se podría incentivar la participación privada con mayor competencia. Esta facultad de asociatividad para potenciar apoyos mutuos, no explorada suficientemente, representa un importante potencial para los municipios y podría redundar en una mayor eficiencia económica y de gestión.
  • Desde un punto de vista económico-financiero, la concesión del servicio, ya sea parcial o total, es destacable pues libera a la municipalidad de actividades operativas que implican la utilización de recursos económicos y técnicos.

 

Aspectos institucionales

  • El MINSAL ha logrado desarrollar una eficiente capacidad fiscalizadora en el campo sanitario-ambiental. Sin embargo, su potencialidad es limitada al ampliarse su universo de trabajo.
  • En el país existe experiencia de trabajo con el sector privado; la cual se inició gradualmente a principios de la década de los 80. Se inició con la fase recolección, y luego con la disposición final; actualmente las empresas participan hasta en el aseo de calles y plazas, así como en servicios especiales (recolección de excedentes, entre otros).

Es legítimo, incluso, hablar de la existencia de una cultura de la participación privada en el sector residuos sólidos en el país. Aspecto que probablemente tenga mucha mayor trascendencia que el simple comentario; pues esta cultura de delegar en privados, podría ayudar al sector, que se caracteriza por corresponder a una responsabilidad tradicional de la Municipalidad y de servicio público, a superar su clásica introversión y mejorar su eficiencia de servicio.

3.2 Debilidades

Aún cuando el sector ha tenido avances importantes desde el análisis de los años 80, existen ciertas debilidades que no han acompañado estos logros, y que de mantenerse, podrían poner en peligro el fortalecimiento y desarrollo sustentable del sector.

Algunas de estas debilidades son coincidentes a todos los componentes, y probablemente, sean también las mas críticas; motivo por el cual se les presenta como generales. A saber :

  • El sector residuos sólidos presenta un enorme déficit en lo que respecta a capacitación y asistencia técnica.

En efecto, en el país la oferta de capacitación es deficitaria, por no decir inexistente. Muy aisladamente, de manera asistemática, se ofrecen cursos y seminarios, pero destinados sólo al nivel profesional de la pirámide laboral y orientados preferentemente hacia los aspectos técnicos. No existe oferta para toda la pirámide laboral, ni en las distintas materias involucradas en la gestión del sector (técnica, sanitario-ambiental, legal, económica, comunicacional, institucional, etc..). Esta carencia se hace mucho mas notoria en el caso de las municipalidades pequeñas y alejadas de los centros urbanos mayores, en los cuales se concentran las decisiones y la información.

En el sector residuos sólidos del país, a pesar de la relevancia sanitario-ambiental y económica que éste tiene a nivel comunal, tampoco se ha institucionalizado la asistencia técnica a las municipalidades. Situación que, entre otros aspectos, incide por ejemplo en:

    • controlar las licitaciones, en especial sus costos.
    • preparar adecuados y consistentes términos de referencia.
    • considerar, en el contexto de las decisiones sobre ciertas tecnologías, las restricciones económicas, las dificultades técnicas y ambientales que implica su adopción, y la comprobación de los resultados prácticos en las ciudades donde se aplicaron.
    • enfrentar adecuadamente las contingencias ambientales debidas a problemas generados por los residuos sólidos.
    • desarrollar programas de información sobre residuos sólidos.
    • participar técnicamente en programas de participación ciudadana.

 

  • Aún cuando la Ley de Urbanismo y Construcción (DFL Nº458/76; Ordenanza de la Ley, DS Nº47/92 del MINVU), contempla el establecimiento de ciertas restricciones de zonas no edificables, o de edificación restringida, cuando se está en presencia de sitios de disposición final, o en zonas de descarga de residuos, incluso se posibilita que los instrumentos de regulación comunal o intercomunal del uso del suelo urbano, identifiquen expresamente los sitios de disposición final, estaciones de transferencia, etc.; en la práctica, ya sea por razones de descoordinación intersectorial u otras, estos instrumentos no consideran espacios para estas infraestructuras. Realidad que ha repercutido negativamente en el sector residuos sólidos, coadyuvando a su imagen negativa e introvertida.
  • Desafortunadamente, la comunicación informativa hacia la comunidad en relación al sector residuos sólidos en el país ha tendido a ser manejada con un criterio de oportunismo noticioso. Ha carecido de objetivos y de contenidos sólidos; destacando, por ejemplo, las implicancias sanitario-ambientales relativas al manejo técnico, los costos que significa este manejo, la importancia en la calidad de vida de los ciudadanos, etc.

 

La carencia de una adecuada comunicación repercute también en el tema de la tarifa del servicio. En efecto, la realidad estaría demostrando que no ha sido suficiente una ley para lograr recuperar los costos del servicio; al parecer se requeriría un proceso comunicacional adecuado del municipio hacia sus habitantes, para demostrar los beneficios del servicio de aseo (incluso aquellos que podrían afectar positivamente el valor comercial de las viviendas ubicadas en un ambiente sano y limpio), para lograr al menos recuperar los costos.

 

Aspectos técnicos

  • Todavía existe un número importante de ciudades, especialmente aquellas ubicadas en el rango inferior a los 20.000 habitantes, que no tienen un adecuado sistema sanitario de disposición de residuos.
  • Las municipalidades no conocen la historia de las empresas privadas que participan en el mercado del servicio, tanto en lo que se refiere a la recolección y transporte como a la disposición final. No existe información sistemática y disponible sobre el cumplimiento de los contratos, las sanciones recibidas en contratos anteriores, la calidad integral del servicio (frecuencias y respeto de horarios, cambio de vehículos recolectores, nivel de satisfacción en emergencias, etc..), relación con la comunidad, entre otros.
  • La carencia de información no permite a las municipalidades conocer que hay servicios de calidad muy diferente con costos similares. Normalmente los costos más bajos significan un servicio de inferior calidad, aunque hay casos en que costos intermedios, para servicios de igual grado de dificultad, entregan un mejor servicio que costos altos.
  • En el país se carece de una normativa técnica diferenciada que de cuenta de las distintas realidades climáticas, entre otras, como el caso de los requisitos técnicos a los proyectos de disposición final. Se trataría, mas bien, que las exigencias consideren la diversidad geográfica basándose en criterios generales, de tal modo que la autoridad regional norme y fiscalice en concordancia con las peculiaridades regionales y locales.

 

Aspectos de ambiente y salud

  • En general, desde el punto de vista medioambiental, los controles municipales son precarios; lo que trae como consecuencias que en varios casos, la disposición final se realice de modo inadecuado, provocando problemas de contaminación ambiental y comprometiendo la salud de las personas.
  • La inexistencia de legislación relativa a los residuos sólidos peligrosos ha provocado y provoca su disposición indiscriminada sin control, lo cual genera varios problemas sanitarios y ambientales de corto y largo plazo. Se desconoce el daño ambiental a causa de la disposición incontrolada de sustancias peligrosas.
  • Se constató que la tasa de accidentabilidad de los trabajadores de las empresas de residuos sólidos, comparada con el resto de las empresas afiliadas a una determinada empresa mutual de seguridad, es la mas alta.
  • El 84% de los accidentados declaró no tener instrucciones en prevención de riesgos. Este alto índice de accidentabilidad del personal que labora en la recolección y transporte, barrido de calles, y en la disposición final, según la información analizada, se debe al desconocimiento de normas, o por el uso incorrecto de herramientas, o desuso de medios de protección; todo lo cual indica una débil actividad de capacitación, educación y control en materias de salud ocupacional en el sector.

 

Aspectos legales

  • Uso indistinto, sin explicación legal clara, de los términos "residuos", "basura", "desecho" y "desperdicio".
  • Inexistencia de normativa sobre residuos peligrosos y en especial sobre los hospitalarios, atenta contra la seguridad de recolectores y de la comunidad en general.
  • Los particulares pueden contratar servicio a informales, los cuales al no ser controlados, transportan sin condiciones de seguridad y aportan residuos de toda clase a basurales ilegales.
  • Las normativas sobre cierre de sitios eriazos, sobretasa de contribuciones de bienes raíces para los mismos, así como la declaración de zonas de construcción obligatoria, parecen ser insuficientes en el control de sitios eriazos que se transforman en microbasurales.

 

Aspectos socioculturales

  • Aunque la cobertura y frecuencia de recolección en la mayoría de las ciudades del país es aceptable, éstas distan mucho de verse limpias, las calles y aceras se ven sucias, hay microbasurales en sectores urbanos y basurales clandestinos en sectores periurbanos con todo tipo de residuos sólidos. Aspecto sociocultural que indica carencia de pautas culturales ambientalmente responsables.
  • La comunidad no tiene incentivos claros para involucrarse en la separación en origen de los residuos sólidos domésticos.
  • Las acciones de manejo de los residuos sólidos, que incorporan la participación ciudadana, son acciones aisladas y dispersas, tanto física como temporalmente. No existen estímulos locales, que permitan fomentar la participación ciudadana en el manejo de los residuos sólidos.

 

Aspectos económico-financieros

  • Un aspecto que es conveniente considerar siendo crítico, es lo relativo a las considerables alzas en el costo del servicio. Los municipios que carecen de respaldo técnico, económico y de gestión necesario, no han enfrentado el tema adecuadamente. No existe uniformidad en los puntos mas relevantes de las bases de licitación y es posible encontrar errores como el hacer contratos a suma alzada.
  • Los municipios han actuado en este tema por separado, lo cual los pone en desventaja ante las empresas oferentes, las cuales han sabido manejar el proceso de manera que los contratos que consiguen representan riesgos casi nulos. Lo que se debe procurar en este punto es lograr romper la condición monopólica por el lado del precio; es decir, lograr una verdadera competencia bajo reglas claras que impliquen beneficios para el municipio y un retorno razonable para el sector privado. En este aspecto, para que un proceso de licitación sea eficiente se deberá considerar al menos lo siguiente:
    • mecanismos de licitación que aseguren competencia, y que ésta sea por un precio, dado un estándar de calidad.
    • analizar la óptima asignación de sectores de recolección.
    • evitar la manipulación de precios, para esto es conveniente tener como referencia precios máximos eficientes.
    • establecer una vigilancia de criterios de calidad del servicio en base a una reglamentación.
    • estimular la competencia, mostrando total transparencia en la licitación.

 

Aspectos institucionales

En este punto se presenta un resumen sobre las debilidades, pues el desarrollo del capítulo 2.7. fue orientado por las debilidades y los puntos críticos.

  • Institucionalidad compleja. Aún cuando al igual que en el análisis de 1980, es la municipalidad el centro de la acción, actualmente la diversidad de instituciones que participan en el sector complejiza las relaciones sin que ello signifique una mejor gestión a nivel municipal.
  • Escasa valorización del sector. De los denominados servicios públicos, a pesar del avance del país, el sector residuos sólidos ha quedado muy rezagado respecto a otros sectores (agua potable, alcantarillado, por ejemplo); de hecho, es el de menor valoración.
  • Introversión sectorial. No se ha considerado ni valorado el aporte del sector residuos sólidos al desarrollo económico-social de la comuna. Los entes responsables de la gestión del sector no han mantenido una relación formal con los usuarios, ni tampoco han comunicado claramente los beneficios de asociados a la buena gestión.
  • Carencia de planificación. Los municipios carecen de planes en donde se planteen objetivos, estrategias y metas; se siguen asignando fondos sin acompañarlos de la exigencia del cumplimiento de metas. Esta carencia de planes sectoriales también se encuentra en el nivel regional y nacional, lo cual ha coadyuvado al fuerte déficit municipal en el sector residuos sólidos.
  • Incipiente desarrollo y utilización de la información. Es generalizada la falta de información pertinente y relevante relativa al sector en las municipalidades. Existe desconocimiento sobre las empresas privadas que participan en el sector, se carece de una contabilidad de costos global y de cada uno de los componentes (barrido y limpieza pública, recolección, transporte y disposición final), no existe información sobre bases de licitación de comunas similares, etc..
  • Participación privada de bajo riesgo. La participación privada ha carecido de controles efectivos y se ha caracterizado por la ausencia de riesgos, sin mayor compromiso con la gestión. Las municipalidades, por diversas razones, no aprovechan las economías de escala. La bases de licitación no siempre son las mas adecuadas a las realidades comunales.
  • Desarrollo de los recursos humanos. Hay carencia de oportunidades de capacitación para el nivel municipal; no existe una oferta integral y sistemática de capacitación en el país.

 



bbull.gif (150 bytes) 4. Recomendaciones y Proposición de Soluciones

En este capítulo se presentan algunas propuestas y recomendaciones encaminadas a la solución de algunos de los problemas detectados en el estudio. Proposiciones que tal como su nombre lo indica, no pretenden constituirse en únicas sino por el contrario, trata de orientar hacia distintas acciones que puedan ser puestas en práctica por las instancias correspondientes.

4.1 Oportunidades

En la situación actual, de acuerdo a lo visto en los capítulos anteriores, existen importantes oportunidades a considerar en el desarrollo del sector residuos sólidos.

Entre las oportunidades que actualmente se presentan, no cabe la menor duda que la de mayor relevancia corresponde a la reciente aprobación por parte del Consejo Interministerial de Desarrollo Productivo de una Política de Gestión de los Residuos Sólidos Domiciliarios (PGRSD).

En efecto, esta política nacional significa una excelente oportunidad para el sector residuos sólidos en Chile; pues se podría ordenar técnica y legalmente el sector y convertir el servicio de aseo urbano en sustentable ambiental, financiera e institucionalmente.

En este contexto, por tanto, el presente estudio puede constituirse en un real aporte en la implantación de esta política, por ejemplo, mucho de lo analizado y propuesto puede ser utilizado para apoyar el plan de acción de corto plazo de la política.

Otras oportunidades interesantes de tener en cuenta, se relacionan con :

  • Propuestas sobre plan de manejo de los residuos sólidos domiciliarios en las ciudades iguales o mayores a 100.000 habitantes que ya existen.
  • La vigencia del Código Sanitario en lo normativo, y la presencia fizcalizadora, controladora y de supervisión de los servicios de salud a lo largo del país, ha mantenido el avance relativo del sector Desde el punto de vista sanitario-ambiental.

La información epidemiológica e higiénico-sanitaria que existe como para iniciar estudios en relación al manejo de los residuos sólidos domésticos y los riesgos ambientales y a la salud de las personas.

  • La plena vigencia de la Ley 19.300 con la publicación del reglamento relativo al SEIA (Decreto Nº30 del 3 de abril de 1997), significa que todos los proyectos de disposición final, ya sean privados o públicos, deben presentar un estudio o una declaración de impacto ambiental. En otras palabras, todos los futuros proyectos serán evaluados en sus bondades ambientales y de riesgo a la salud de las personas, con lo cual se evitarán las malas experiencias pasadas.
  • La Ley de Rentas Municipales (Ley Nº19.388/95), implica una mayor participación de los municipios en el cálculo y cobro de la tarifa de aseo. Es también destacable el mejoramiento al sistema de tarificación en los siguientes aspectos: permitir una tarificación diferenciada por volumen (sin embargo, se debería atender al valor máximo aceptable para el cargo básico de 200 Lt, el cual se considera muy alto), cobro de derecho de aseo a los sitios eriazos, posibilidad de cobro diferenciado por frecuencia del servicio.

La oportunidad no sólo está en la acción directa asociada a lo señalado, sino en que todo ello brinda la oportunidad a la municipalidad de poder aumentar los flujos financieros para el sector, reduciendo de inmediato los déficits actuales de desarrollar el mercado del servicio de aseo, y quizás un aspecto muy relevante, el que la municipalidad debe establecer una gestión moderna para alcanzar estos logros de un modo sustentable. Desde otra óptica, la aplicación de la citada ley ofrece la oportunidad que al tener mejor identificado y desarrollado el mercado del servicio, éste pueda ser licitado a los agentes privados, incorporando a la prestación el cobro de las tarifas.

  • La facultad de asociación de los municipios entrega una herramienta para optimizar la gestión en el sector, especialmente en los procesos de licitación, cobranza, capacitación en distintas áreas del sector, etc.
  • El proceso de apertura al sector de otros fondos, es factible y depende de una decisión política del poder Ejecutivo. De esta manera, se podrían realizar inversiones destinadas a lograr una participación compartida con el sector privado, lo cual permitiría, entre otros beneficios, comparar costo de operación en actividades similares. Por otro lado, esta apertura ayudaría a las municipalidades pequeñas a mejorar significactivamente la cobertura y calidad de la disposición final.
  • Las facultades privativas del municipio sobre sus recursos propios, entrega la posibilidad a éste para asignar recursos a campañas permanentes de información respectos a los proyectos y gastos del sector, de manera que el usuario tenga una adecuada información y modifique su percepción indolente o negativa del sector, por una positiva, que fomente una actitud proactiva.
  • El simple, pero importante factor de reconocimiento del nivel central, de no acceder al pedido de las municipalidades a más recursos financieros para cubrir un permanente déficit del servicio y abocarse a mejorar la ineficiente gestión del nivel local, ofrece una oportunidad de desarrollo de esa capacidad de gerenciar con eficiencia.

Esta coyuntura, en principio aparentemente desfavorable para el nivel local, no debe dejar de aprovecharse pues la PGRSD traería consigo el compromiso del Gobierno Central de apoyar tal desarrollo, lo que permitirá a las municipalidades liberar fondos para otras prioridades entregadas a su administración, como son salud y educación.

  • La búsqueda de una sustentabilidad financiera del servicio por parte de las municipalidades, en cumplimiento de la nueva política, en el mediano plazo trae consigo aparejado el alcanzar la autocapacidad de gestión del nivel local responsable de su prestación, meta en la que el Nivel Central debe comprometer su apoyo.

Esta meta abre, a su vez, la necesidad de contar con programas de asistencia técnica y de desarrollo de los recursos humanos necesarios a través de mecanismos permanentes.

  • La existencia de un recurso institucional como la Asociación Chilena de Municipalidades, abre una oportunidad valiosa pues no sólo representa a los responsables del servicio en las comunas, sino que su accionar permitiría canalizar sus experiencias y opiniones de toda naturaleza, amplificando la acción que se concerte entre las partes y manteniendo su continuidad.

 4.2 Proposición de soluciones

4.2.1 Fortalecimiento de la capacidad de fiscalización y vigilancia

Este punto tiene varios aspectos importantes a desarrollar; tales como mejorar la capacidad técnica, la sanitario-ambiental y la de gestión integral.

i) Desde el punto de vista técnico y sanitario-ambiental

El efectivo potenciamiento de la fiscalización requiere del establecimiento de la normativa técnica relativa a los residuos sólidos industriales y a los residuos sólidos hospitalarios (a la fecha están ambas en desarrollo en el MINSAL).

En el caso de los residuos sólidos hospitalarios, es también importante aplicar un programa que involucre a las instituciones de atención a la salud (privadas o públicas), a las empresas operadoras, a las autoridades sanitarias y a las ambientales. La responsabilidad institucional de los centros de salud en el manejo intrahospitalario requiere de la preparación de personal (calificación), divulgación interna y conciencia por parte del personal involucrado de los riesgos de estos residuos.

Simultáneamente, se requiere continuar desarrollando la información y la capacidad de análisis rápido y oportuno que facilite las acciones de vigilancia y control. La incorporación del análisis epidemiológico de las principales enfermedades transmisibles asociadas al saneamiento ambiental, son una herramienta de trabajo vital para sustentar o validar acciones de control sanitario que fortalezcan el trabajo de salud ambiental del MINSAL.

Como en las empresas de recolección de residuos sólidos ocurre la más alta tasa de accidentabilidad dentro del grupo de empresas consideradas como peligrosas, es necesario desarrollar un programa dirigido a fortalecer la atención de la salud del trabajador. Este programa debe ser jerarquizado y controlado por el ministerio de salud, con participación de las mutuales y de las empresas operadoras. Debe incluir capacitación, calificación de los trabajadores en puestos de alto riesgo, medios de protección para los trabajadores, uso sistemático de los mismos, condiciones de trabajo seguras según se establece para cada puesto de trabajo, etc. Evaluar, en el contexto de grupo de alto riesgo, los cumplimientos e incumplimientos que se produzcan con la periodicidad que decida el órgano controlador.

ii) Gestión

Existiendo problemas en la fiscalización de la participación privada, ésta se torna mayormente problemática cuando es el propio municipio el que presta el servicio en forma directa; situación en la que se constituye en juez y parte. En este punto se estima que el Gobierno Regional tiene un rol relevante.

Al respecto, es interesante manejar la idea de realizar en forma permanente auditorías técnicas y financieras. El aspecto financiero es crucial de cara al constante déficit del sector. En el aspecto técnico, a su vez, resulta fundamental la realización de auditorías técnicas integrales a los sitios de disposición final, en especial en aquellos que no han presentado proyectos de ingeniería.

 

4.2.2 Utilización de la normativa jurídica vigente

En el contexto del actual arreglo normativo jurídico, es posible considerar algunas propuestas de soluciones de corto plazo, es decir en forma inmediata. Sin embargo, dadas las características de la normativa actual, ya analizadas en capítulos anteriores, es necesario realizar un ordenamiento de ésta; labor si bien urgente, requerirá de mayor plazo para su desarrollo, por lo cual se incorpora un perfil de proyecto, el cual debería constituir un proyecto urgente a ser considerado por la Comisión Técnica de Corto Plazo de la PGRSD.

Se sugiere explorar, labor que por cierto le correspondería a la ACHIDEM, la factibilidad de incluir algunas observaciones al actual proyecto en trámite legislativo sobre reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Por otro lado, es totalmente factible desarrollar un conjunto de acciones en el marco de las normas jurídicas vigentes por parte de las municipalidades. Para estos efectos distinguiremos entre :

a) Uso de potestad normativa

  • De los municipios:De acuerdo con su autonomía, pueden dictar según se analizó anteriormente, ordenanzas, reglamentos, decretos alcaldicios, para regular variadas materias con incidencia en gestión de residuos.
  • De Ministerios y Servicios dependientes:Pueden actuar a través de Decretos y Resoluciones, respectivamente, con cierta independencia del poder central.

En este sentido es importante el establecimiento, a corto plazo, de una normativa técnica relativa a los residuos peligrosos hospitalarios e industriales.

  • De los Gobiernos Regionales :Pueden dictar reglamentos, resoluciones e instrucciones de ámbito regional.

b) Acciones de coordinación.

  • Entre municipios, entre éstos y servicios públicos.
  • Entre Intendente (como Presidente del Consejo Regional) y los servicios públicos.
  • Entre ministerios, servicios públicos, gobiernos regionales y municipalidades en formulación de planes y ejecución de programas vinculados a la dotación de infraestructura social básica y equipamiento urbano.
  • Acción del Consejo Coordinador Regional de Acción Municipal (Art. 91 de la Ley Org. Const. de Gobierno y Adm. Reg.)

c) Las municipalidades pueden celebrar convenios o contratos con otros órganos de la administración del Estado, previa licitación, con personas naturales o jurídicas privadas.

d) Las municipalidades pueden establecer derechos por los servicios, permisos, concesiones y tributos dentro del marco legal respectivo.

e) Ordenamiento territorial

Una serie de normas pueden utilizarse con el objeto de limitar, condicionar, o resguardar ciertas áreas frente a la alternativa de ocupar terrenos para lugar de disposición final de residuos. Entre ellas pueden citarse:

  • Planos reguladores comunales e intercomunales.Resoluciones sobre ubicación de basurales (Res. Nº7.539 y Res. Nº2.444).
  • Declaración de zonas de edificación restringida (zonas de exclusión).
  • Plan Regulador Metropolitano (Santiago).
  • SEIA y los permisos ambientales sectoriales.
  • Prohibición de la instalación de rellenos sanitarios en las clases de uso I, II y III.

 

f) Procedimiento para obtener autorización de cambio de uso de suelo agrícola.

g) Utilización de los plebiscitos comunales.

 

4.2.3 Educación y difusión

A lo largo del estudio, al analizar sus diferentes componentes, se ha coincidido en la necesidad de educar e informar sistemáticamente a la comunidad generadora de residuos sólidos y usuaria del servicio municipal.

Los ciudadanos deben ser concientizados, en su papel de generadores de residuos, en la relevancia socioeconómica involucrada en el manejo de los residuos domiciliarios.

Mientras que los consumidores pueden ser motivados a minimizar residuos a través de campañas de educación tendientes a modificar conductas y hábitos de consumo, cuestión suficientemente compleja y que indudablemente requiere de una labor de largo plazo. Estas acciones de información podrían ser acompañadas por la modificación de la modalidad de cobranza (sistemas tarifarios diferenciados según cantidad generada). Para ello, se propone aplicar las siguientes medidas:

  • Promover un sistema de separación de los residuos en el origen para reciclar.
  • Instaurar un sistema tarifario de residuos diferenciado según cantidad generada, que establezca como uno de sus objetivos la minimización.
  • Incentivar el consumo de envases y productos elaborados con material reciclado y/o reciclable.

Además, se debería incentivar también a los productores. Éstos pueden ser incentivados mediante beneficios económicos directos, tales como estímulos tributarios, o indirectos, a través de sellos ecológicos, mercadeo verde, prestigio, etc. Los métodos propuestos para incentivar a los productores son :

  • Implementar un sistema de estímulos tributarios tendiente a disminuir el uso de envoltorios (promoviendo el uso del empaque estrictamente necesario).
  • Incentivar la incorporación de la minimización en el diseño de productos de consumo domiciliario.
  • Regular el uso de conceptos vinculados al reciclaje de los productos.

El programa de educación y difusión, cuyos resultados efectivos son de largo plazo, debe dirigirse a toda la sociedad, productores y consumidores, con énfasis en el reciclaje. El programa debe mostrar ejemplos prácticos, basados en la experiencia nacional e internacional.

  • Cambiar la percepción negativa del manejo de los residuos sólidos hacia una oportunidad para involucrarse en un objetivo nacional de mejorar la calidad de vida y el hábitat.
  • Fomentar el ecoetiquetado que permita a los consumidores identificar los productos con menor impacto ambiental.
  • Incorporar en los programas educativos los conceptos de minimización, reciclaje, reutilización y responsabilidad ciudadana.
  • Implementar en cada comuna los acuerdos de la Agenda 21, en lo que dice relación a la gestión integral de los residuos sólidos y la participación ciudadana, para de promover una relación cooperativa entre autoridades municipales y vecinos.
  • Controlar el cumplimiento de la letra y el espíritu de la Ley de Bases del Medio Ambiente y de los Planes Reguladores con respecto a la participación ciudadana en relación a la zonificación urbana y a los proyectos de disposición final de residuos sólidos.

 

4.2.4 Tema tarifario

A pesar de la existencia de una legislación para el establecimiento de una tarifa para el servicio, esto no resuelve el tema del pretendido autofinanciamiento del sector, porque en la modalidad de cálculo de la tarifa está implícito el déficit, el cual depende de las exenciones que se otorguen. Es decir, mientras existan exenciones existirá déficit en el sector, aún cuando se consiga que los usuarios no exentos cancelen la tarifa por la prestación del servicio.

En este sentido y considerando que los municipios ofrecen otros bienes a su comunidad como: alumbrado público, parques y lugares de esparcimiento, limpieza de calles, etc.; se estima conveniente analizar la modificación del sistema actual de impuesto, estableciendo un límite menor de exención del impuesto territorial, reevaluando las propiedades para que reflejen mejor los precios de mercado. Cabe señalar, que la mayor valoración de una vivienda resulta en muchos casos, de obras de infraestructura pública que los no contribuyentes reciben en forma gratuita; la idea es incorporar un mayor número de propiedades al sistema de impuesto territorial y no necesariamente producir un aumento real en los impuestos.

Esta alternativa debe ir acompañada de la mantención del sistema de cobro por el servicio de aseo, reforzado por la normativa ambiental vigente en el país que señala "el que contamina paga". Sin embargo, para el éxito de este esquema, es necesario enfrentar dos situaciones :

  • El primer gran problema de este esquema, radica en la forma de hacer efectivo el pago de aquellos que están exentos de impuesto territorial.

Esto se debería hacer como un proceso gradual, que incluya campañas de información a los usuarios, en las cuales se especifique el costo que representa el servicio, los beneficios evidentes del servicio de aseo para la comunidad, la conveniencia para la propia comunidad local de que el municipio puede concretar los planes y programas dirigidos a favorecer la comuna, etc.

Aplicar un esquema de cobranza, el cual unido a una amplia campaña de información, recoja la opinión de los usuarios en cuanto a la frecuencia del cobro, facilidades para efectuar el pago, incentivos de incorporación a programas sociales a quienes cancelen oportunamente, otros.

  • El otro problema radica en que el sistema no se puede autofinanciar por la estructura tarifaria existente. En este sentido, se recomienda estudiar integralmente la factibilidad de tener una tarifa variable y creciente, considerando la diversidad cultural y socioeconómica del país como por ejemplo, frecuencia y cantidad de residuos. De esta manera se establece una de las premisas de cualquier sistema tarifario el cual tiene que ver con la equidad. La introducción de una cargo variable puede disminuir el déficit.

 

4.2.5 Ordenamiento institucional

Analizando el proceso ocurrido en el sector residuos sólidos, a la luz de la política de desarrollo de libre mercado del país, se puede señalar que el Ordenamiento Institucional del sector debe tener por objetivo :

  • el mejoramiento de la capacidad de gestión municipal.
  • racionalizar y hacer mas eficientes las exigencias relativas a los riesgos sobre la salud y el medioambiente.

Al observar la orientación y manejo que se ha dado a otros servicios públicos, tales como telefonía, energía eléctrica y agua potable, la responsabilidad de su prestación y desarrollo para atender demandas actuales y futuras ha quedado en manos del sector privado, con sus respectivos mecanismos de regulación. El sector privado, en estos casos no sólo se ha hecho cargo de la operación de la infraestructura sino que ha asumido las labores de gestión. Es decir la planificación, el desarrollo del sistema comercial (catastro de clientes, análisis de la demanda, facturación y cobranza de tarifas), comunicación y promoción del mercado, atención al público, etc. La función del Estado se ha reducido a mantener una eficiente y eficaz regulación en defensa de los derechos del cliente y el mantenimiento de reglas claras de mercado.

Sin embargo, características del sector residuos sólidos como :

  • Ser y continuar siendo un servicio eminentemente municipal.
  • Su prestación no obedece, por motivos técnicos, a una oferta de infraestructura interconectada de red nacional sino que exige tratamiento individual por comuna.
  • Esa individualidad municipal de respuesta heterogénea tiene como resultante una dinámica lenta y con una inercia difícil de romper, que lo ha mantenido retrasado del proceso global nacional.
  • Por último se suma la baja valoración que siempre ha tenido y que lo ha marginado en el pasado y presente.

Esto ha hecho que el sector de aseo urbano no haya tenido la capacidad de ganar espacios y menos alcanzar niveles de desarrollo similares a los que otros servicios tuvieron en décadas pasadas. Retraso que se refleja en:

  • la dependencia financiera que año a año va en aumento, con sacrificio de otros sectores también prioritarios;
  • la reducida recuperación de costos por pago de prestación, a pesar de la promulgación de la Ley Nº19.388, en 1995, que estaba dirigida a corregir tal situación pero hasta el presente no ha tenido impacto;
  • la limitada participación del sector privado en el desarrollo del servicio, que ha sido y es de muy bajo riesgo, sin incursionar aún en la parte álgida del servicio: la gestión.

Lo anterior obligatoriamente genera una decisión de carácter político: el sector de aseo urbano no puede ser la excepción a la regla y tiene que encuadrarse en el régimen de eficiencia en que se comportan los servicios similares.

A su vez, el Estado reconoce la deuda que ha tenido con el sector, algo que ha venido haciendo en el pasado a través del subsidio, pero que con la nueva Política -PGRSD- desea resolver cerrando la brecha que existe con el desarrollo de los otros servicios, pero en plazos más cortos

En este sentido, es vital desarrollar ciertas acciones prioritarias, identificadas como borrador de propuesta que requiere de un análisis multidisciplinario de mayor profundidad del grupo encargado de la puesta en marcha de la PGRSD, pues el reducido tiempo del análisis sectorial no permitió un análisis detallado; por lo demás este se desarrolló coincidentemente con la puesta en marcha del Grupo Técnico de la PGRSD. Se destacan:

  • Asistencia técnica a las municipalidades, orientada al desarrollo de la capacidad de gestión a través de planificación empresarial y de mercado; desarrollo del sistema comercial (catastro de usuarios, tarificación, facturación y cobranza); contabilidad de costos; información gerencial y auditoría técnica.
  • Desarrollo de recursos humanos. La escasez de recursos humanos calificados incide en la obtención de una gestión eficiente.
  • Incorporar al Gobierno Regional en este trabajo y coordinarse con la ACHIDEM.

 

4.2.6 Estructura institucional municipal

Esta área de trabajo reviste una importancia especial debido a la forma como se están desarrollando los acontecimientos. Tradicionalmente, el servicio ha estado dentro de la estructura municipal en la forma de Dirección de Aseo y Ornato. Respetando la autonomía municipal en cuanto a la estructura, se considera prudente señalar ciertos criterios pertinentes sobre la estructura tal que permitan alcanzar las metas de sustentabilidad que se buscan :

  • Autonomía financiera: la autosuficiencia se alcanza cuando se incrementa la eficiencia en el manejo de los recursos. Cuando no existe esa autonomía financiera, como sucede en todos los casos, los que toman decisiones saben que detrás de ellos esta la caja municipal, y por tanto, no hay la obligación de recuperar para poder subsistir.
  • Contabilidad de costos: la dependencia absoluta de la caja municipal, que tiene una unidad contable, impide el tener una contabilidad integral de costos, básica para su racionalización y para una sólida negociación con terceros, respaldada con números y no con palabras
  • Participación privada en la gestión: la plena incorporación del sector privado en la gestión integral del servicio, sólo se producirá si éste tiene una base financiera sólida, solidez que depende de un desarrollo del sistema comercial difícil de crear cuando no existe una autonomía financiera, un sistema de fiscalización y control adecuado con regulaciones claras.

 

4.2.7 Enfoque de mercado

Aspectos conceptuales

En este mercado de características dinámicas, las relaciones se deben dar sobre la base de un diálogo claro y fluido entre las partes, fundamentado en principios y con reglas de juego claras Debe llamarse la atención a que ese diálogo fluido a establecer, no es, ni puede ser, de tipo subjetivo o conceptual.

Al proveedor no le interesa hablar de probabilidades o de costos estimados. Su propósito es conocer planes y programas con determinación de fondos requeridos, con metas y resultados medibles a ser alcanzados y manejados de modo eficiente a fin de ser competitivo.

Para llevarlo a la práctica es fundamental un elemento, que por haber carecido en el pasado de esta filosofía de trabajo no se ha desarrollado, este instrumento se llama Información gerencial.

Las municipalidades, como los operadores o responsables del servicio, deben considerar que son procesadores de insumos tales como: recursos financieros fiscales, recursos institucionales y legales, recursos humanos, tecnológicos, y de apoyo político que reciben por solicitud o por demanda de sus proveedores.

En las empresas de servicios, conocidas como públicas y que operan sin fines de lucro, el proveedor de recursos, generalmente el Estado, desea conocer sus utilidades, que en este caso, no se traducen en dinero, sino en el mejor nivel de calidad de vida, a través de grupos de población satisfechos con los servicios que se les han ofrecido; reflejado en un eficaz manejo de riesgos a la salud y al ambiente. Este análisis sectorial no pretende ser exhaustivo con los tipos de proveedores que el sector tiene, sino motivar la acción.

Mercado de variados clientes. El procesador, llamado municipalidad, a quien le compete la responsabilidad de prestar el servicio directamente o por intermedio de terceros (concesión), transforma los insumos en un producto, en este caso servicio, a un mercado de clientes, y éstos reciben beneficios que contribuyen a elevar su nivel de vida. A su vez, los usuarios por el pago del servicio recibido generan ingresos, los cuales le permiten al procesador operar, recuperar inversiones, y cuando el prestador es un agente privado, obtener una cierta rentabilidad.

La gestión empresarial en los servicios públicos. Cualquier empresa debe conocer bien a sus proveedores, e identificar los intereses que los animan a aportar recursos, a dar su apoyo. De no hacerlo tiende a desaparecer o a sobrevivir precariamente, o a depender de subsidios provenientes de recursos financieros siempre escasos y en continua competencia con otros sectores.

Al proveedor le interesa conocer los planes y programas que ejecuta el procesador con los aportes que se le entregan y el impacto en los objetivos que este proveedor espera obtener. Mirado como una empresa común, el accionista (proveedor) espera utilidades económicas, y el producto como un medio de obtener ganancias. Obviamente exige balances, evalúa y busca reducir costos de producción, a fin de ser más competitivo e incrementar mercados y ganancias.

Del mismo modo que el sector necesita comunicarse y motivar a sus proveedores, requiere también desarrollar la capacidad de conocer y dialogar con sus otros clientes del mercado. No se puede pensar, que sólo con responder a reclamos y/o consultas de los clientes, y el ofrecerles lugares estratégicos donde paguen sus tarifas, ya se da un servicio eficiente.

Una empresa pública moderna debe conocer bien a sus diferentes clientes, debe saber cuáles son sus necesidades de servicio a fin de programar sus ampliaciones y mejoras para satisfacer esas necesidades. De no hacerlo, pueden desaparecer o sobrevivir precariamente, ésto no ha sucedido simplemente porque se trata de un monopolio natural.

Cuántas actividades comerciales e industriales han tenido que recurrir a buscar un retiro distinto de sus residuos, porque como no se conocieron sus necesidades a tiempo, jamás se ha tenido una capacidad de respuesta para atender a estos clientes, que son o pueden ser, el principal soporte financiero del procesador.

También hay razones ambientales del mercado para que la gestión de una empresa pública adopte criterios empresariales. En efecto, como los residuos sólidos son un mal inevitable y exigen una recolección y una disposición periódica; cualquiera que sea la forma de manejo, tiene un costo, dependiente de: la cantidad, calidad de los residuos generados, frecuencia de su recolección y método de disposición final. Todo lo cual exige condiciones sanitarias y ambientales, que dentro de una gestión integral, posibiliten el desarrollo sustentable desde una perspectiva ambiental

Se debe reconocer que el servicio genera beneficios de salud de calidad ambiental y de nivel de vida, tanto para el cliente doméstico como para el cliente comercial e industrial que deben incorporar a sus costos de producción, y por consiguiente tiene un valor de mercado.

En cuanto al aspecto económico, tiene más valor comercial un predio ubicado en una zona aseada, que el mismo predio en un distrito sucio. Beneficios como éstos, son los que debe conocer y valorar el cliente del servicio.

Si se aplicara el principio ambiental "el que contamina paga", que pretende un desarrollo sustentable actual y el de generaciones futuras, se tiene que pagar por el manejo de los residuos sólidos. Sólo reconociendo esta realidad, es que puede garantizarse la sustentabilidad ambiental y financiera de este servicio público.

Se considera que este enfoque conceptual, sin perder su carácter de servicio público, incorpora el criterio de mercado, y por ende una gestión empresarial para que a través de su aplicación, se logren coberturas universales, sustentabilidad institucional, ambiental y financiera.

En la Figura 4.1. se presenta un esquema con el cual se pretende visualizar el enfoque de mercado comentado.























 

4.2.8 Desarrollo de un sistema de información

La planificación de las unidades de aseo y ornato de las municipalidades, se limita a la del presupuesto anual del servicio, que tiene como un único objetivo el determinar el monto de recursos financieros que se requieren para atender las demandas del servicio.

Estos datos provienen de la unidad contable de la comuna y por ello vienen muy agregados, dificultando la determinación de costos reales, sobre los costos del año anterior reajustado de acuerdo a ciertos índices.

Se puede sintetizar, con algunas excepciones, que se viene haciendo una planificación simplista sin considerar las demandas del mercado, la eficiencia en los costos se sigue con la misma inercia y orientación heredada del pasado. Esta cultura de corto plazo, de año en año, no ha requerido de un sistema de información que basado en la realidad local y nacional facilite la toma de decisiones.

La falta de información impide al nivel central, incorporar en la planificación sectorial las metas locales, diseñar la asistencia técnica y el desarrollo de los recursos humanos a la medida de las necesidades del mercado, o sea las municipalidades a través de sus unidades de aseo y ornato.

A su vez, hace imposible, que este nivel operador logre la eficiencia que se le solicita cuando carece de la información para planificar empresarialmente y evaluar resultados de su gestión. Además, la carencia de información, no permitirá el desarrollo del mercado del servicio.

Además de ser un obstáculo para facilitar los procesos de planificación de las unidades prestadoras del servicio, reconociendo las diferencias de capacidad y de requerimientos de información, lo cual impide la operación de mecanismos de fácil articulación que necesitan los niveles regionales y las distintas instituciones nacionales que conforman el sector para facilitar la acción sinérgica de gobierno.

La implantación de un Sistema de Información Sectorial, que tenga como fuente de origen y primer usuario de la información a la municipalidad, o prestadora local del servicio, es vital para la política integral que se pretende implantar. En la figura 4.2, se identifican instituciones y flujos que facilitan el seguimiento del esquema que se sugiere.

Desde esta base, las municipalidades de características heterogéneas deben seguir construyendo el sistema hasta llegar a la información básica que el sector, a nivel regional y central, requiere para sustentar sus decisiones.

Figura 4.2. Esquema operativo del sistema de información gerencial de aseo urbano



La PGRSD señala "cada municipio deberá elaborar un Plan Municipal de Gestión de Residuos", en el que se pide incluir varios temas prioritarios y condiciona que "para poder acceder a recursos regionales los municipios deberán presentar su Plan".

A su vez, se indica que el nivel regional deberá establecer un Plan de Gestión de Residuos. Estos elementos, en su conjunto e individualmente, pretenden que la prestación del servicio se haga a través de modelos de gestión eficientes, basados en principios empresariales e incorpora implícitamente la existencia de información para planificar, tomar decisiones y evaluar resultados.

Una alternativa de acción consiste en el diseño de un sistema integral de información. Este debe recolectar información, validarla, analizarla, sistematizarla, almacenarla y tenerla actualizada y lista al servicio del usuario pero tiene un alto costo.

Por ello es importante el preguntarse por qué, para qué y cómo se identifica y recolecta esta información, de manera tal que de respuesta a las necesidades de sus usuarios. Siguiendo esta línea de ideas, para el caso del sector, se piensa que el sistema de información debería hacerse las siguientes preguntas para cumplir con sus objetivos básicos :

  • Qué información mínima necesita el municipio para formular su Plan de Gestión, incluyendo los componentes que se le solicitan en esta primera instancia, con el propósito de ir gradualmente alcanzando diferentes grados de eficiencia, y a su vez, formular sus planes de desarrollo, de gestión y de resultados (PGR, ver planificación).
  • Qué información requiere el nivel regional del municipio para a su vez establecer el Plan Regional y cumplir con las funciones de fiscalización y supervigilancia que le sean asignadas.
  • Cuál la Información que necesita el nivel central de la región y del municipio, para regular, fiscalizar y evaluar la planificación en el largo plazo, así como para ajustar la política de acuerdo a las competencias de cada sector.

 

Así mismo, definir qué información mínima necesita del municipio para formular el plan de asistencia técnica y cuáles son los perfiles ocupacionales que requieren capacitación para apoyarlo en una gestión eficiente que beneficie a los clientes del servicio.

4.2.9 Planificación sectorial

En el Estudio Sectorial de 1980 se indica que en consulta con ODEPLAN (actual MIDEPLAN) y otras autoridades, se hizo una evaluación de la Estrategia Nacional de Desarrollo Económico y Social que planteaba en 1977 "el exigir a los municipios la recolección de basura en el 100% de las áreas urbanas, con eliminación sanitaria. Favorecer la participación de empresas privadas en estas labores"

Como resultado de este proceso, se efectuó un replanteamiento de las metas en virtud de los escasos logros alcanzados, así:

A partir de 1984 en las 51 ciudades de 20 mil o más habitantes se tendría recolectada y sanitariamente dispuesta el 100% de la basura generada. Igual cobertura se esperaba alcanzar en 1990 en las ciudades de 10 a 20 mil habitantes; en núcleos urbanos el 50%, y en el sector rural el 30% de la basura generada.

Se reconocen los logros alcanzados en ciudades de más de 20 mil habitantes. En 1994 se estimaba una cobertura de recolección de más del 90% y una disposición adecuada del orden del 80% (cifras que se deben revisar y comparar con otras para que exista consistencia de información)

Sin embargo, los costos del servicio no están cubiertos por las tarifas que pagan los usuarios, ya que según el documento de política citado, se señala: "los municipios destinan hoy en día alrededor de 30.000 millones de pesos al año para la prestación del servicio de aseo domiciliario, recuperando por concepto de cobro alrededor de un 30% de dicha cifra". Esta situación hace muy vulnerable la estabilidad de los logros alcanzados y para mantenerlos se están sacrificando fondos que podrían ser aplicados a otros sectores prioritarios. Decisiones que no se toman por vacíos de planificación,

De la información disponible, caso de los estudios BID/MIDEPLAN, para una de ellas se destaca : " en estricto rigor, de acuerdo a las evidencias disponibles, la función de aseo no cuenta con un proceso de planeación, ni siquiera de carácter anual. Se confunde el proceso de planeación con la generación y análisis de proyecto, sin referencia a un marco de objetivos y políticas ".

La política económica de libre mercado considera que la planificación, por parte del Estado no es relevante, pues es consecuencia de la libre competencia, ya que quien compite debe ser eficiente para tener oportunidad de entrar en el mercado. En caso del aseo urbano, a diferencia de otros servicios públicos, la participación privada es limitada aún y por tanto no tiene total vigencia este principio, muestra de ello es su precariedad financiera.

Por otro lado, la planificación nacional de mediano plazo del año 1980, estableció metas, pero no tuvo en cuenta los montos a comprometer ni los mecanismos para su financiamiento y desarrollo de la capacidad de gestión local.

La cultura de planificación municipal que se ha desarrollado en el servicio, es la de proyecto, es decir las adquisiciones de equipos y maquinaria, sacrificando la planificación integral de desarrollo de los servicios, con especial énfasis en la gestión. Consecuencia de ello es el desconocimiento del mercado de clientes, la no determinación de metas, el inadecuado o no conocimiento de los costos desglosados de las diferentes fases del servicio y obviamente la baja eficiencia.

Financieramente, por falta de una política de mediano y corto plazo, el servicio se subsidia sacrificando otros sectores o dejando de aplicarlos en otros de mayor productividad.

La PGRSD, al exigir que cada municipio elabore un Plan Municipal de Gestión de Residuos, aplicando igual exigencia al nivel regional la obligación de elaborar el Plan Regional, y al reconocer que como parte del rol del Estado se deberá realizar la planificación de las actividades de manejo de los residuos en el largo plazo, en su conjunto abren una gran oportunidad al proceso de la planificación sectorial.

a) Plan municipal de gestión de residuos

Es indispensable acometer de inmediato la implantación de la labor de planificación, en las unidades de aseo urbano o sus equivalentes en las municipalidades, para que encaren la tarea de formular sus respectivos Planes Municipales de Gestión que le demanda la política aprobada por el Comité de Ministros.

Sin embargo, es necesario reflexionar sobre el cuestionamiento fundamental hecho a la planificación en el pasado, en la que el nivel nacional se asignó el derecho de establecer objetivos, metas y estrategias de servicios cuya prestación no era de su responsabilidad directa, dejando de lado la participación de las municipalidades, quienes si cumplen esa misión.

Se considera que la formulación del Plan Municipal de Gestión de Residuos, es la piedra angular del desarrollo del servicio. Su elaboración es competencia absolutamente local, con el apoyo del nivel regional y nacional cuando sea muy necesario. Debería estar enmarcado dentro de una metodología uniforme propuesta por el nivel central, pero discutida y aceptada por quienes son responsables de aplicarla. Este método permitirá la comparación de resultados y permitirá la preparación de los planes regionales y el plan nacional de largo plazo.

La información confiable es herramienta fundamental para una planificación. De lo ya expuesto, se deduce que existe un vacío general de información confiable y oportuna a nivel municipal. Sin ella disponible, el cumplir con el mandato de la política de incorporar en los planes "un calendario de actividades estableciendo metas y costos asociados" es poco viable.

Si además del pedido anterior, se adiciona el condicionante del mismo mandato "Para acceder a recursos regionales los municipios deberán presentar su Plan de Gestión"; es posible obtenerlos, pero su credibilidad sería muy precaria, porque la información pertinente y relevante no está sistematizada.

Es aconsejable tener en cuenta esta situación real e iniciar el proceso con el diseño, y al mismo tiempo, con la aplicación del sistema básico de información gerencial que permita el cumplimiento de estos requisitos.

Lo anterior toma un tiempo, pero simultáneamente y con la participación de las municipalidades, se debería diseñar el modelo de plan de gestión, que podrá tener diferentes grados de complejidad dependiendo de la capacidad y tamaño de cada uno de los municipios.

Según los lineamientos de la política "en una primera instancia este Plan deberá incluir los siguientes temas: recolección, transporte, disposición final, fiscalización tarificación y cobranza del servicio. Asimismo, deberá incluir como objetivos de gestión la minimización de tratamiento previo, educación y difusión".

En cuanto a los componentes técnicos: recolección, transporte y disposición final no existen restricciones, por el contrario, el país ofrece una excelente capacidad para su implementación.

A efectos de la elaboración del Plan Municipal, es prudente en cuanto a fiscalización se refiere (el control y la regulación), analizar el aspecto jurídico y el de recursos humanos, que conviene verlos por separado y sobre los cuales se hacen algunos comentarios:

  • Legalmente cuando el servicio es contratado a terceros, la municipalidad incorpora esta fiscalización como parte del contrato. Por falta de información, no se puede asegurar que este incluida en todos los ahora vigentes. Sin embargo, sería recomendable una asesoría legal que elaborase las bases de contratación, incorporando claramente la fiscalización y ofreciéndola como parte de la asistencia técnica a los municipios.

Cuando es el propio municipio el prestador, pasando a ser juez y parte, la fiscalización podría ser ejercida por el nivel regional, función que debería ser ejecutada de manera eficiente y permanente; y si fuese prudente se debería integrar en esta actividad al sector privado, para fomentar la oferta de consultoría regional.

  • En cuanto a los recursos humanos, que a nivel municipio ejercen la fiscalización propiamente dicha de los diagnósticos estudiados, se indica que los llamados inspectores que tienen que aplicarla carecen del conocimiento (técnico y de metodología) que garantice su calidad y confianza, y que se trata de personal no bien pagado y poco estable.

Naturalmente esta situación exige crear una oferta de capacitación permanente para cubrir esta necesidad, de tal forma que se pueda dar mayor estabilidad al recurso humano preparado.

Como las tarifas estarían involucradas en los Planes de Gestión Municipales, surge la duda sobre la real competencia que éstos, tienen en la materia. La ausencia de un ente regulador, a quien correspondería el tema, demanda la necesidad de una clara definición al respecto, así como el señalar qué responsabilidad le compete a las municipalidades.

En relación a la cobranza del servicio, asunto que reviste una importancia vital en la sustentabilidad financiera del mismo, y por ende, en su calidad y accesibilidad universal, convendría dividir su análisis en dos elementos muy diferenciados:

i) Mecanismo o modalidad de cobro

En América Latina existen múltiples formas de cobranza por el servicio, sólo a manera de ejemplo: en Santafé de Bogotá se hace con la factura del agua potable; en Caracas junto con el pago de la energía eléctrica; en los dos casos la recaudación tiene niveles de eficiencia muy altos. En el primero, los dos servicios son prestados por el municipio, así que la concertación no fue difícil. En el segundo es un servicio nacional y privado, energía, con uno municipal residuos sólidos.

Basados en estos antecedentes conviene preguntarse si la definición del, o de los mecanismos de cobro, no debieran ser motivo de un trabajo conjunto del nivel central y municipios. Propuesto en escala mayor o nacional, la viabilidad de concertación con otro servicio aumenta. En un futuro próximo, cuando el servicio demuestre eficiencia en la recuperación de costos por tarifas, podría darse el paso de transferir el cobro al sector privado, licitando prestación y cobro del servicio.

ii) Eficiencia del cobro

Como ésta es función directa de la voluntad de pago por el cliente, la responsabilidad es estrictamente de la municipalidad, quien deberá desarrollar un diálogo de mercado con sus clientes evidenciando los beneficios del servicio, tal como se señaló en el punto sobre el mercado. En este caso, es válido pedir que el municipio establezca metas concretas y cuantificables.

Convendría, además, estudiar que los fondos recaudados por la prestación del servicio fuesen sólo destinados al servicio.

Con el ánimo de generar un plan que defina metas de cobertura en barrido, recolección, disposición final y eficiencia de cobro, sería recomendable introducir el concepto de medición de los resultados a alcanzar en el mediano y largo plazo. A esto se le llamaría Planes de Gestión y Resultados (PGR).

 

Figura 4.3. Enfoque de planificación sectorial






















b) Planes regionales

Para obtener una planificación integral del sector y de una manera articulada, los planes regionales deben ser en gran medida, producto de la consideración e incorporación de las planes municipales, pero manteniendo la visión estratégica de desarrollo de la regional.

Probablemente, en una primera instancia, de cara a las dificultades e inexperiencia actuales, podría ser recomendable desarrollar en conjunto con las municipalidades de la región un ejercicio de plan regional. En éste se trataría, considerando las características propias de cada comuna, de establecer los lineamientos generales y los resultados esperados, identificar mecanismos de cooperación horizontal, así como esbozar un sistema de información regional, entre otros.

Los planes municipal y regional tienen un importante componente relativo a educación e información.

 

c) Plan nacional

En el documento de política se define como uno de los roles del Estado "la planificación de las actividades de manejo de los RSD en el largo plazo", para ello se propone basarlas, en una primera aproximación, en los planes municipales y regionales. Esta estrategia impedirá caer en los errores del pasado (centralismo).

Además, en el nivel central no existe un completo conocimiento de los verdaderos determinantes y condicionantes de la gestión local, ni de como lidiar con ellos, lo que conduce a que muchas veces no tenga efectiva viabilidad el logro de sus políticas o que ésta sea muy dispendiosa de lograr.

El estilo centralista de planificación anterior, estableciendo de motu-propio objetivos y metas, sin participación local, desestimó e impidió el desarrollo de la planeación de los organismos operadores (municipalidades) y de búsqueda constante de la gestión eficiente. Por otro lado, falta la creación de incentivos que promuevan la gestión eficiente y la mantengan como meta cuantificable, no fue una prioridad en el pasado y ahora si debe priorizarse e implantarse.

Al incorporar los planes municipales y regionales, se está reconociendo claramente la heterogeneidad de este universo de trabajo. De no hacerse así, se pueden crear reacciones o retrasos en el proceso.

De acuerdo a lo analizado, para el proceso de planificación se propone el esquema piramidal de la Figura 4.3. Se pretende tomar como base los planes municipales elaborados por los niveles locales, siguiendo una metodología que permita la comparación, y con asistencia técnica de los niveles superiores. Sobre la base de ellos se conforman los regionales, y todos éstos, municipales y regionales, serían el sustento de las políticas nacionales, las estrategias y la definición de metas globales


4.2.10 Asistencia técnica

A efectos de una mayor claridad, se entiende por asistencia técnica el apoyo que se brinda a una entidad para que ésta desarrolle, en un plazo previsto, una capacidad determinada. Este apoyo se concreta a través de tecnologías en su amplio sentido, de ingeniería, de gestión, comercial, participación ciudadana, etc.

En el documento de política se indica para el nivel nacional, dentro de los roles específicos, "prestar asesoría técnica a los niveles regional y municipal"

Al respecto se debe considerar la diferencia de objetivos. En efecto, para el nivel central, en general, la asistencia técnica se concibe y tiene como objetivo la transferencia de tecnologías a través de productos tales como normas, manuales, guías y folletos dirigidos a supuestos grupos homogéneos a escala nacional.

Otras veces, reconociendo la heterogeneidad, se busca su amplitud cayendo en generalidades poco útiles al supuesto beneficiario.

Para el nivel operador del servicio, la municipalidad, el objetivo de asistencia técnica es la ayuda para lograr su capacidad de auto gestión. No se trata de indicar qué hacer, sino cómo hacerlo, dentro de los recursos y restricciones de cada caso.

La no coincidencia de objetivos, conlleva a resultados poco productivos para los dos, pero deja en los niveles de arriba la sensación de algo cumplido.

También se debe tener en cuenta las diferentes prioridades programáticas. Es una realidad, que uno de los problemas críticos que afecta a la generalidad de las municipalidades chilenas es su insuficiente capacidad de gestión. Esto se traduce en lo incipiente o inexistentes sistemas comerciales que tengan un catastro actualizado de clientes o usuarios del servicio, así como la inexistencia de mecanismos de facturación y cobranza del servicio.

En el área financiera un plan de contabilidad de costos que dé insumos para la determinación de tarifas y de negociación con el sector privado, etc. El nivel central ha orientado más su accionar al área técnica de la ingeniería.

Se han alcanzado resultados que se reconocen, pero la poca asistencia técnica que se ha prestado, se ha dirigido al campo de la ingeniería, o a los impactos ambientales en el caso de selección de sitios para disposición final. El no haberla enfocado y dirigido a fortalecer las debilidades del mercado, que es la incapacidad de gestión para enfrentar su real problemática, la crisis del servicio ha continuado y condujo, en buena hora, a la formulación de la política en marcha.

La política a implementarse, no sólo reconoce la necesidad de brindar una asistencia técnica, por el nivel central y el regional, sino que a su vez admite en sus principios la necesidad de una flexibilidad, dada la existencia de una alta heterogeneidad de situaciones que implica que las soluciones deben darse de acuerdo a las particularidades territoriales específicas.

Dentro del marco actual en el cual se desempeña el servicio, existen ciertas situaciones que reclaman de una capacidad de respuesta inmediata de las municipalidades y que deben ser las prioridades de la asistencia técnica, éstas son :

 

a) Desarrollo del sistema comercial

Es éste el corazón financiero y de gestión del servicio. La LRM de 1995 los faculta para el cobro por el servicio, lo cual no se ha podido implantar completamente por carecer las Comunas de mecanismos para el cobro efectivo de las tarifas. Es el desarrollo de esta capacidad, la primera prioridad de asesoría o asistencia técnica.

El impacto de esta acción debe tener efecto multiplicador, por lo que se considera importante que el Comité Técnico Nacional encuentre la forma y el financiamiento para que un grupo de trabajo, o una consultoría, con las municipalidades seleccionadas por tamaño y capacidad de contrapartes diseñe modelos de mecanismos viables, que puedan ser utilizados por los entes responsables del servicio. La fase siguiente debería ser la de trabajo directo con un grupo de municipalidades para implantar y poner en marcha el sistema, acompañando su desarrollo.

b) Desarrollo de un sistema de planificación

La exigencia de elaborar los planes municipales y regionales requiere de una metodología, que aplicada a escala nacional, permita la comparabilidad respetando las particularidades de cada situación.

También apoyar a las municipalidades en la elaboración de sus planes, así como a las regiones hasta alcanzar la sistematización del proceso. Tal como se indicó anteriormente, el diseño de los esquemas de planeamiento debe estar íntimamente relacionado con la Información; motivo por el cual ambos podrían ser productos de un sólo grupo de trabajo o de consultoría.


c) Mecánica de trabajo

Las demandas de asistencia técnica pueden ser de gran variedad, lo que significaría tener una capacidad de respuesta, que sino es bien manejada, podría ser costosa e inoperante.

Se sugiere la creación de un grupo mixto integrado por el nivel central, regional y local (Asociación Chilena de Municipalidades), que determine el impacto de la solicitud, e identifique las áreas cuya solución permita el mayor efecto multiplicador, sin que esto signifique homogeneizar un mercado que no lo es.

Por otro lado, debiera exigirse una cofinanciación de los costos de la asistencia técnica, de no ser así, se corre el riesgo de que la demanda (municipio) no utilice el producto. El reducido impacto de la asesoría es frecuentemente consecuencia de recibirla sin costo y sin compromiso previo.

 

d) Efecto multiplicador

Lo que se hizo bien anteriormente debe ser capitalizado, hay servicios de aseo urbano que con un apoyo técnico hecho a su medida, pueden alcanzar, en un corto plazo, niveles de eficiencia y que podrían ser utilizados como centros de cooperación horizontal.

Esta estrategia ofrece mayores posibilidades de eficacia, tiene un mayor efecto multiplicador y posiblemente un menor costo. Podría pensarse, por ejemplo, en dividir el país en municipios de características socioeconómicas similares, identificando un centro de gravedad de la asistencia técnica para su utilización como polo de cooperación horizontal.

 

e) Movilización de recursos

El esfuerzo que representa el desarrollo de la capacidad de gestión local es gran aliento, tanto por la conformación del mercado, como por su heterogeneidad que exige una multiplicidad de alternativas. Por ello se sugiere la concertación de esfuerzos entre las instituciones mediante :

    • Equipos mixtos de trabajo.
    • Las universidades, centros de tecnología, ONGs, escuelas de administración y similares, entre otros; son recursos que deben movilizarse como instrumentos de apoyo técnico, pero requieren de contrapartes locales y de otros niveles para hacer el trabajo a la medida de la necesidad y no entregarlos a la improvisación.

 

f) Asistencia en asuntos de proyecto de ingeniería

Tratándose de tecnología de proyectos, es fundamental incorporar como criterio de selección de la asistencia técnica sus costos de inversión, ya sea hecha por privados o directamente, así como de operación, de mantenimiento, y de administración, y evitar la dependencia de elementos externos.

 

g) Aplicación nacional de normas técnicas

Este punto se considera de gran trascendencia, ya que su objetivo es el de establecer para el futuro las reglas de juego a seguir por los consultores, constructores y operadores de los servicios; es por ello que se hacen las siguientes sugerencias :

    • La actualización de las normas debiera basarse en el establecimiento de criterios antes que en el establecimiento de parámetro fijos.
    • Las exigencias ambientales para rellenos sanitarios no deberían ser una norma igual para todo el país, sino que deberían ser criterios de exigencias graduales, que respondan a la diversidad y a las realidades socioeconómicas.
    • Incorporar en el análisis de cada criterio o en el establecimiento de cada parámetro de calidad del servicio, cuál es su costo de aplicación. Por ejemplo, cuál es el impacto en el costo, cuando una municipalidad exige que la recolección no se puede atrasar más de dos horas por el daño que tuvo un camión recolector. Ya que por ésta causa, se aplicaría una multa, lo que obliga a tener unidades de reserva, las que se incorporan al costo de la flota y que debe ser pagado por los usuarios.

 

4.2.11 Desarrollo de los recursos humanos

A efectos de facilitar el análisis, se definirá como desarrollo de recursos humanos no sólo su capacitación o adiestramiento para aumentar su productividad, sino también el exigir, tanto a la municipalidad como al sector privado, que el personal cumpla con el requisito de idoneidad o experiencia para desempeñar sus tareas en el manejo de los residuos sólidos.

Esto aumentaría la estabilidad laboral y podría crear la oportunidad de una carrera dentro del sector. En el sector privado podría reducir los altos índices de accidentabilidad del personal, los que inciden en mayores costos y en pérdidas a veces irreparables. Al respecto se pueden hacer ciertas caracterizaciones :

  • Idoneidad del nivel intermedio
    La permanente ineficiencia de la gestión de los servicios es multicausal; sin embargo, una de ellas es la falta de capacitación del nivel profesional, pero en especial en los mandos medios, para desempeñar con eficiencia los diferentes cargos.
  • La alta rotación del personal
    Tanto en el ámbito de autoridades municipales, como en la comunidad, el aseo urbano no es muy valorizado; por lo que comúnmente no se envía el mejor personal a esa unidad.
  • Falta de oferta de capacitación
    En el ámbito profesional las oportunidades que se brindan forman parte de cursos de postítulo, pero no están direccionadas a satisfacer directamente la necesidad de conocimiento. Por otro lado, se comenta que la oferta es teórica y carente de prácticas de terreno. En el caso del nivel técnico y auxiliar, la ausencia de oferta es crítica, pues no existe ni siquiera de tipo eventual.

Sin entrar a evaluar en detalle los diagnósticos de los servicios, uno de los problemas más álgidos es la de falta de personal calificado, que incide en el desarrollo del servicio. La creciente participación del sector privado, exige una fiscalización especializada y confiable a fin de asegurar calidad y costo, lo que sólo puede obtenerse con un recurso humano competente, ya que en caso contrario, el prestatario del servicio queda prácticamente sin control.

Uno de los puntos en los que la política ha puesto un énfasis especial, es en la capacitación y adiestramiento de personal a todos los niveles. Este vacío se hace evidente en la mayoría de los componentes del servicio, siendo menor en el área técnica propiamente dicha (ingeniería)

Se podría decir que no hay oferta de capacitación especializada, porque no ha habido demanda y por tanto no existe un mercado, por lo cual la solución potencialmente podría ser la apertura de ese mercado.

Parece que el servicio se encuentra en un círculo vicioso, su baja valoración en todos los niveles hace que al profesional, cualquiera sea su disciplina de formación, no le atraiga dedicarse a una actividad marginal. Las autoridades responsables consideran que para trabajar en aseo urbano no se requiere saber nada y menos que se necesite de una capacitación. Incluso, en el sector privado existe la misma actitud, se cree que entregando un folleto sobre condiciones de seguridad el personal tomará las precauciones pertinentes.

La consecuencia económica se traduce en que el servicio tiene la más alta tasa de accidentes del trabajo y por ello las primas a pagar a las mutuales son también las más altas. Obviamente estos costos por daños previsibles los paga el contratante.

Visto el problema en este contexto se propone que el desarrollo de los recursos humanos tenga los siguientes propósitos:

  • El adiestramiento y capacitación pretenden, además de contar con un personal calificado, el elevar su estatus para hacerlo comparable con el de los otros servicios públicos;
  • El ente prestador del servicio pondrá como requisito indispensable que el trabajador, cualquiera sea su categoría, tenga conocimientos mínimos. El adiestramiento debe ser continuo, abriendo posibilidades de mejoramiento socioeconómico;
  • Elaborar un catastro integral sobre el estado actual del personal, con esta base se pueden identificar las necesidades de capacitación. Con esta información real, se podrá establecer el tipo y contenido de la actividad de adiestramiento.

La aplicación de los objetivos propuestos debe generar una demanda de capacitación que desencadenará un mercado de oferta a todos los niveles ocupacionales del Servicio. Se espera que tanto universidades e institutos técnicos, así como firmas consultoras, puedan movilizarse para satisfacer estas demandas.

Las prácticas pueden realizarse en aquellos servicios que alcancen un nivel de desempeño que los califique para tal fin.

Se piensa que la responsabilidad de conducir, evaluar y monitorear este proceso puede tener varias alternativas no necesariamente excluyentes. Su liderazgo puede ser asumido, por ejemplo, por la ACHIDEM -organización a quien le compete colaborar con sus asociados en la solución de problemas comunes, y éste es uno de ellos- o por organismos regionales ad hoc con la participación de privados en la financiación.

Capacitar y formar personal de modo eficiente, es una actividad que tiene un costo, pero sus resultados tienen una tasa de retorno elevada. En cuanto al sector público, se puede pensar que el nivel central coopere en su cofinanciación, usándolo como incentivo para aquellas municipalidades que hayan alcanzado metas de productividad, tales como incremento en la recaudación por pago del servicio, entre otras.

El esquema presentado es una simple sugerencia, ya que en el ámbito de un estudio sectorial, no se puede llegar a profundizar sobre un tema tan importante y prioritario.

 

2.4.12 Participación privada

La PGRSD reconoce la relevancia de la participación privada, indicando la necesidad de resguardar la libre competencia de velar por que se opte por las mejores soluciones técnicas y económicas, y para ello, resulta imprescindible contar con una capacidad institucional y técnica sólida que evalúe las ofertas que se reciben. La oportunidad está abierta a la acción que se proponga.

Alternativas de acción

  • Elaboración de guías y modelos de bases. Es necesario constituir un grupo multidisciplinario o una consultoría, que como tema prioritario, estudie guías y modelos de bases de propuestas. Sus propósitos múltiples podrían ser:
    • Garantizar la libre competencia, debiendo consultar la especificidad con la Comisión Anti-Monopolio del Ministerio de Economía;
    • Analizar los diferentes niveles de exigencia técnica y estimar su impacto en los costos de cada tarea específica, por ejemplo: ¿cuál es el costo de una frecuencia diaria, interdiaria, o dos veces a la semana?;
    • Identificar los puntos críticos de la inspección, la importancia de su cumplimiento, y sobre estas bases, los tipos de penalidad que deben aplicarse, con un análisis económico de su impacto en los costos;
    • Análisis de los aspectos legales, requisitos, exigencias, garantías etc.; incorporando costos e identificando las precauciones mínima exigibles;
    • Otros asuntos que faciliten la adecuación de las bases a las distintas necesidades municipales.

 

  • Apoyo técnico a las municipalidades en evaluación de propuestas. Es fundamental brindar un apoyo a las municipalidades en este proceso. Los beneficios son de múltiple naturaleza y entre otros se pueden citar :
    • Alcanzar en el mediano plazo el obtener en las municipalidades la autocapacidad de preparar buenas bases (consecuencia del punto anterior), y de negociar en igualdad de condiciones con la otra parte del mercado hasta obtener su equilibrio. Posteriormente el nivel central se limitará a acompañar y monitorear el comportamiento del mercado.
    • Reducción de costos, sin disminuir calidades, al fortalecer las capacidades de negociación sobre todo por el ascenso continuado de los costos y el significativo subsidio que el servicio está recibiendo. De esta manera se estaría buscando la auto sustentabilidad financiera atacando los dos frentes, reducción de costos y aumento de la cobranza por prestación del servicio.
    • Elevación de las coberturas de servicio en recolección y disposición final sanitaria y ambientalmente adecuadas al obtener mayor eficiencia en el uso de los recursos.

 

  • Estudio de mancomunidades viables y análisis de beneficios. No puede dejar de reconocerse el componente político que tienen las decisiones que llevan a actuar autónomamente, pero tampoco puede ignorarse que la clase política actúa a veces así, por que no cuenta con información confiable y oportuna que le demuestre las utilidades traducidas en cifras no en subjetividad. Con base en este supuesto se propone:
    • Identificar y estudiar en el país aquellas municipalidades factibles de conformar mancomunidades (en recolección, transporte y disposición final);
    • Sobre la base anterior, realizar estudios de prefactibilidad que permitan hacer una promoción con datos concretos que muestren las bondades de un manejo mancomunado. De encontrarse la acogida correspondiente se pasaría al paso siguiente, de no ser así, se espera por otra oportunidad política;
    • De obtenerse el aval de las partes, podría pasarse a la elaboración del estudio final cofinanciado entre las partes, que comprendería todos los componentes, incluso la preparación de las bases administrativas y el llamado y adjudicación de la licitación.

 

  • Identificación de sitios viables por la disposición final. A este respecto el documento de la PGRSD indica " las áreas susceptibles de ser utilizadas con instalaciones para el manejo de residuos sólidos deben estar claramente establecidas en los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial ".

 

En este contexto, el mencionado documento identifica estrategias basadas en la libre competencia del mercado. Sin señalar su preferencia, dice que se puede asignar a los privados toda responsabilidad e iniciativa para determinar cuántos rellenos sanitarios se construirán y dónde estarán ubicados éstos.

Otra alternativa posible, es que sea el Estado quién determine lo anterior, llegando a definir los sitios necesarios donde se ubicarán los rellenos, estaciones de transferencia, etc., licitando su construcción y operación

Otra alternativa es que el Estado defina las zonas viables de instalación y que la determinación de lugares exactos y cantidad de ellos sea definida por el mercado.

Indudablemente el análisis debe hacerse sobre la base que el Estado puede delegar la tarea al mercado, pero de modo alguno pierde su responsabilidad, con esta premisa en mente, se propone:

Establecer cuáles son las exigencias de salud y ambientales que se requiere sean cumplidas dentro de una política definida de manejo y control de riesgos y que obviamente tiene incidencia en los costos. Naturalmente estas exigencias estarán en función de variables tales como cantidad y naturaleza de los residuos a ser manejados, la irreversibilidad o no de los daños de salud o ambientales que se puedan generar, la utilización actual o futura de los recursos ambientales que se puedan deteriorar, etc.

Como consecuencia del punto anterior surgirán los criterios a ser aplicados. Se les llama criterios ya que en cada caso, la población y los recursos expuestos, así como las cantidades y naturaleza de los residuos sólidos, son diferentes.

Es sobre ese accionar que se puede aplicar el principio de flexibilidad que establece la PGRSD.

Con toda esta información se estará en posibilidad técnica de iniciar por etapas la selección de las zonas, comenzando por las ciudades más críticas, ya sea por la magnitud de los residuos generados y su naturaleza, o por estar próxima la operación o por alcanzarse la capacidad de utilización actual.

Si las exigencias de salud y ambiente son flexibles, de acuerdo a lo argumentado anteriormente, las condiciones de manejo, monitoreo y fiscalización incidirán en precios, técnicas y parámetros de vigilancia. Todo ello conducirá a que para cada caso, no sólo se haga un estudio de impacto ambiental, sino se prepararen las bases administrativas de licitación. El apoyo del nivel regional es indispensable en esta tarea.

  • Fortalecer el sistema de concesión de los servicios, diseñando esquemas de licitación que impliquen una total transparencia del proceso de adjudicación; incentivar la libre competencia entre los oferentes; no crear barreras de entrada de oferentes salvo las que resguarden los intereses del municipio.
  • Es conveniente crear un registro de empresas prestadoras de servicios, el cual mantenga información actualizada de la empresa, en lo relacionado a su desempeño en trabajos anteriores o en ejecución y a su capacidad técnica y financiera entre otros aspectos.
  • Es conveniente promover una estudio de costos del servicio para tener una referencia u orden de magnitud de los costos de las licitaciones, lo cual ayudaría a revisar los procesos de licitaciones para detectar manipulación de precios.
  • Se debería atender el período de adjudicación. Por ejemplo, en el caso de la recolección, podría ser igual al período de amortización de los camiones, y de un plazo razonable, en el caso de rellenos sanitarios dado la envergadura de la inversión. De esta manera, se lograría la amortización completa de la inversión en el período, en el caso de la recolección, y una amortización de largo plazo para la inversión en la disposición final. Para asegurar competencia se debe relicitar el servicio al final del período del contrato.
  • Mecanismos de regulación. Este vacío está incidiendo de múltiples formas en el comportamiento de la prestación del servicio. Por estas razones se proponen varias formas de ejecutarla:


Por la municipalidad.

    • En los contratos se incorporan cláusulas que el agente privado debe cumplir, pero por razones varias este compromiso no se cumple, debido tal vez a la falta de capacidad de la comuna para ejercer su derecho.
  • Se sugiere, y así está previsto en el Ordenamiento Institucional de los Servicios de Salud por ejemplo, que el nivel regional apoye en el cumplimiento de esta función.
    • Por otro lado, esta realidad debe ser motivo de prioridad en el desarrollo de recursos humanos, dado que la presencia de personal capacitado resulta vital para ejercer la fiscalización y la vigilancia.


Por el nivel región.

    • Además de la misión de apoyo a las municipalidades ya citada, cuando la comuna realiza directamente, de modo parcial o total el servicio, se constituye en juez y parte del proceso, por lo cual los controles y la fiscalización se ven muy reducidos.
    • En este contexto, y dado que el usuario en primera instancia necesita se protejan sus derechos, el nivel regional debería desempeñar esta función controladora y de vigilancia.

5. Perfiles de Proyectos

Los perfiles de proyecto que se presentan en este capítulo intentan dar respuestas prácticas a las consideraciones mas urgentes y críticas del análisis sectorial de residuos sólidos. Los perfiles, por lo tanto, se orientan a solucionar los problemas identificados como importantes; a obtener información que permita plantear soluciones a problemas actuales y evitar futuros, pues en muchos de ellos se detectó carencia de información relevante, así como también a mejorar su gestión en el corto, y muy especialmente, en el largo plazo.

En realidad, dado el corto período en que se hizo el análisis sectorial se presentan sólo pre-perfiles, los que servirán como marco de referencia para formular y desarrollar los documentos de los proyectos respectivos.

5.1 Análisis retrospectivo del desempeño de las empresas del sector

5.1.1 Justificación

Es escasa, por no decir inexistente, la información relativa al comportamiento de las empresas que laboran en el sector residuos sólidos; razón por la cual es pertinente desarrollar un proyecto que permita el análisis retrospectivo del desempeño de las empresas ejecutoras del servicio de recolección, transporte, y disposición final de residuos sólidos urbanos en el país.

La creciente concesión a la empresa privada de los servicios de barrido y limpieza diaria, de recolección y de disposición final, los cuales han carecido de regulaciones y de controles efectivos, requiere que las municipalidades manejen información real sobre el comportamiento de las empresas del sector; comportamiento o desempeño en sus mas diversos aspectos: ambiente y salud, técnicos, financieros, sociales y de gestión. Esta consideración, por lo demás, será también de gran utilidad para las propias empresas, pues colaborará con el mejoramiento de su gestión.

De esta manera, se obtendrá por un lado información real y necesaria sobe las empresas, y por otro, en base a la información recopilada y analizada se podrán establecer criterios apropiados para futuras licitaciones. Así, todos los municipios contarán con un nuevo instrumento de gestión, que les permitirá tomar decisiones convenientes para la comunidad en futuras licitaciones.

5.1.2 Objetivos

  • Generar información pertinente y relevante sobre el desempeño de las empresas concesionarias en el sector residuos sólidos.
  • Establecer criterios objetivos para evaluar a empresas que han participado y participan en la concesiones de los servicios (limpieza, recolección y disposición final).
  • Establecer categorías de empresas en base a la evaluación de sus capacidades reales y su historia, generando un instrumento objetivo que oriente la clasificación.

5.1.3 Alcances

Nacional, compromete a todas las municipalidades del país. El resultado esperado es la elaboración de una base de datos completa respecto a todas las empresas que laboran en el sector residuos sólidos. Como meta a corto plazo, un año, se debería analizar el comportamiento de las empresas en una región del país, y al mismo tiempo, podrían irse definiendo los criterios pertinentes y relevantes a considerar.

Entidad Ejecutora:             ACHIDEM, con la participación del MINSAL y MIDEPLAN.

Período de Ejecución: En una primera etapa, para una sola región, debería ser ejecutado
                                        en seis meses.

Presupuesto Tentativo:     $20.000.000.

5.2 Desarrollar una solución de disposición final para las localidades urbanas pequeñas

5.2.1 Justificación

La información analizada mostró a las centros urbanos < 20.0000 habitantes, que son precisamente los que no reciben adecuada información, como carentes de una adecuada disposición final.

Para estas localidades urbanas, por lo demás de carácter eminentemente rural, desde un punto de vista sanitario-ambiental es relevante proporcionarles un método para la disposición final rápida, simple (de bajo requerimiento tecnológico) y de muy bajo costo.


5.2.2 Objetivos

  • Identificar un procedimiento que cumpliendo con la normativa, sea lo suficientemente flexible para elegir sitios para la disposición final.
  • Proponer un método de disposición final que sea sustentable económica, sanitaria y
  • ambientalmente y que sea fácil de desarrollar y de controlar.
  • Capacitar con ejemplos regionales, en donde las personas responsables puedan aprender haciendo; este proceso debe ser permanente.
  • Promover la constitución de microempresas locales que se encarguen de estas labores.

 

5.2.3 Alcances

Dada la diversidad geográfica, sería recomendable desarrollar experiencias comunales demostrativas en el norte, en el centro y en el sur del país; de modo que en el mediano plazo (dos años), éstas sirvan como guías, y al mismo tiempo, puedan ser utilizadas para desarrollar actividades de capacitación e intercambio de experiencias; actividades, éstas últimas, que podrían ser impulsadas y coordinadas por los Gobiernos Regionales.

Entidad ejecutora: MINSAL, Gobierno Regional, Municipalidad.

Período de Ejecución: 6 meses

Presupuesto Tentativo: $10.000.000 por cada experiencia.

5.3 Modernización de la normativa jurídica sobre residuos sólidos domiciliarios

5.3.1 Justificación

Considerando que tanto una reforma constitucional resulta bastante improbable, como asimismo, modificar o derogar las leyes orgánicas constitucionales referidas a municipalidades y gobiernos regionales, se plantea la revisión, actualización y sistematización de toda la normativa sobre residuos sólidos que presenta la gama de defectos ya analizados, textos de distinta jerarquía, con enfoques parciales y no siempre con una finalidad explícita de protección ambiental.

Este proyecto debiera efectuarse con una perspectiva integradora y global que plasme, en definitiva, un ordenamiento jurídico para una moderna y eficaz gestión ambiental pública de los residuos con gran participación de la comunidad.

Para estos efectos se entenderá por ordenamiento a la realización de las siguientes actividades :

    • Recopilación.
    • Sistematización.
    • Actualización.
    • Concordancia.

Este trabajo debiera llevar a la modificación o derogación de leyes, decretos leyes o decretos con fuerza de ley, para lo cual tiene que evaluarse la viabilidad de presentar y obtener la aprobación legislativa correspondiente. También puede utilizarse la vía de derogar o modificar algunas normas de inferior rango jurídico (decretos o resoluciones) o hacer uso de la potestad municipal (ordenanzas y reglamentos).

Se identificó la inexistencia de una normativa exclusiva, clara, fácilmente accesible, para el sector residuos sólidos. Realidad que podría tornarse en problema relevante de cara a la economía globalizada y acuerdos comerciales en los cuales se inserta el país, entre cuyas disposiciones están incluidos los aspectos ambientales.

5.3.2 Objetivos

  • Realizar un ordenamiento de la normativa jurídica relativa al sector.
  • Identificar normas jurídicas viables de ser modificadas.
  • Estudiar proposiciones de modificación.
  • Identificar normas jurídicas con problemas relativos a discrepancias, duplicidad, y carencia de triple identidad, vigencia, eficacia y eficiencia.
  • Estudiar la proposición de nuevos textos que solucionen el (los) problema (s) mencionados.

 

5.3.3 Alcances

Este proyecto es de carácter nacional.

Entidad Ejecutora:       Organismo coordinador de puesta en marcha de la PGRSD
Período de Ejecución: 8 meses
Presupuesto Tentativo: $ 8.000.000

 

5.4 Campañas comunales de comunicación y difusión

5.4.1 Justificación

Una de las conclusiones del estudio sectorial señala que la participación ciudadana es precaria o nula, lo cual se relaciona, como círculo vicioso, con la escasa relevancia social del sector; se trata por lo tanto, de incentivar la participación responsable de la ciudadanía en todos los componentes del manejo de los residuos sólidos domiciliarios.

5.4.2 Objetivo

El objetivo fundamental es realizar una intervención comunicacional sistémica que permita sensibilizar, informar y lograr cambios de conducta en la población.

5.4.3 Alcances

Se debería implementar en unas diez comunas con distinto número de habitantes y de diferentes regiones del país.

Entidad Ejecutora:        ACHIDEM, gobierno regional y municipalidad.
Período de Ejecución: Tres años.

 

5.4.1 Proyecto de comunicación programada y sistémica

Este proyecto se dividiría en tres etapas, a saber :

  • Fase de sensibilización

Esta fase crea condiciones afectivas para que los ciudadanos puedan percibir la situación del sector como un problema real, del cual forman parte y que se debe solucionar. Se desarrollarían varias actividades:

Medios de comunicación:

    • Concurso público para slogan.
    • Diseño marca corporativa de la campaña.

Diseño de las piezas gráficas (gigantografías, paletas, folleto, T.V., etc.).

  • Fase de información

Esta fase entrega información a los diferentes tipos de usuarios acerca del manejo de los residuos sólidos.

Medios de comunicación.

    • Folleto.
    • Avisos de prensa.
    • Línea 800.

 

  • Fase de educación

Esta pretende la internalización de cambios de conducta para hacer sustentable el manejo.

Medios

    • Cursos de capacitación a profesores y otros agentes multiplicadores.
    • Premio municipal, folleto educativo.

5.4.2 Implementación de acciones detonantes a nivel comunal

Se trata de que el municipio concuerde con cada unidad vecinal (unidad básica de gestión territorial municipal), a través de sus organizaciones y dirigentes, un compromiso de emprender una acción específica por parte de la municipalidad en una fecha futura, si es que la comunidad territorial ha cumplido o dejado de cumplir con una meta preestablecida y concordada referida al manejo en origen.

La acción se denomina detonante, porque una condición a futuro -por ejemplo, una reducción en la producción de residuos domiciliarios incorporados al sistema de recolección municipal- detona una acción que ha sido definida por acuerdo previo.

El hecho de que se definan a nivel comunal y en acuerdo con las comunidades locales, permite que éstas acciones se adecuen de manera flexible a la pluralidad de situaciones sociales, económicas y culturales que se viven entre comunas y al interior de éstas, respecto al manejo de los residuos sólidos.

El proceso de determinación de las condiciones y acciones detonantes además de aportar a la sensibilización de los habitantes, opera como un refuerzo para los cambios conductuales necesarios para un manejo en origen sustentable.

El carácter de las acciones detonantes pudieran ser afirmativas y/o punitivas, por ejemplo, arborización de la unidad vecinal, implementación de equipamiento comunitario, aumento o disminución en el cobro por el servicio de recolección de los residuos, multas, etc.

Actividades contempladas.

    • Consulta y negociación con las comunidades territoriales :
      • las condiciones futuras que consideran que necesitan y justifican una acción detonante.
      • las acciones que deben emprenderse cuando tienen lugar las condiciones detonantes.
    • Definición de la línea de base.
    • Seguimiento y control.
    • Evaluación de la línea de término.
    • Implementación de la acción detonante.

Los plazos de las acciones detonantes estarán en relación a la magnitud y calidad de las situaciones-problemas que se quieran abordar. Se recomienda, en todo caso, plantearse plazos de carácter mediato (un semestre), para mantener el alerta de los habitantes. Por lo que se debieran estimular el establecimiento de metas transitorias respecto de aquellas situaciones-problemas de mayor complejidad.

Los recursos humanos necesarios serán los pertinentes para llevar a cabo la labor de consulta, negociación, seguimiento, control y evaluación de las condiciones detonantes. recursos humanos, que en principio, están disponibles en las municipalidades. Si por las características de la situación-problema a abordar, se requiriera cierta especificidad disciplinaria, técnica y/o profesional, se podrían realizar convenios con ONGs, universidades u otros centros técnicos especializados en la comuna.

5.5 Planificación integral del servicio

5.5.1 Justificación

Aún cuando el cuestionamiento fundamental hecho según la planificación del pasado, se basa en que el nivel nacional se asignó el derecho de establecer objetivos, metas y estrategias de servicios, sin considerar la participación de las municipalidades, organizaciones a las cuales en definitiva les corresponde la responsabilidad de operar y mantener el servicio. Sin embargo, y probablemente por esas razones, la cultura de planificación municipal que se ha desarrollado en el sector es la de proyecto, es decir la adquisición de equipos y maquinaria, sacrificando la planificación integral de desarrollo de los servicios, con especial énfasis en la gestión. Consecuencia de ello, es el desconocimiento del mercado de clientes, el establecer metas no cuantificables, el inadecuado o no conocimiento de los costos desglosados de las diferentes fases del servicio y obviamente la baja eficiencia.

Lo que se trata es desarrollar un sistema de planificación que permita la obtención de la eficiencia del servicio a nivel municipal, garantizando los principios de universalidad de acceso, equidad y participación ciudadana. Se quiere lograr la sustentabilidad institucional, financiera, sanitaria y ambiental de los servicios.

La formulación del Plan de Gestión Municipal de Residuos es piedra angular del desarrollo del servicio. Su elaboración es competencia absolutamente local, con apoyo regional. Deben estar enmarcados dentro de una metodología general, preparada conjuntamente por la municipalidad, el nivel regional y central; de este modo se podrán comparar resultados y se facilitará la preparación de los Planes Regionales y el Plan Nacional de largo plazo.

5.5.2 Objetivo

  • Desarrollar una metodología para la planificación del sector residuos sólidos a nivel comunal.
  • Incorporar un plan de gestión y resultados a nivel comunal.

5.5.3 Alcances

Este proyecto es de alcance nacional. Se debería aplicar la metodología en aquellos núcleos urbanos representativos, que cuenten con el necesario apoyo político, de tal manera, que por un lado, se garantice la flexibilidad de la metodología para adecuarse a las distintas realidades, y por otro, dentro del principio de la cooperación horizontal, se pueda utilizar a esas municipalidades como centros de capacitación del proceso.

Entidad Ejecutora:       MIDEPLAN, en coordinación con MINSAL y SUBDERE
Período de Ejecución:      Primera etapa de gabinete, 4 meses.
                                       Segunda etapa de terreno en unas 8 comunas, que considere al
                                       menos 4 regiones distintas, 12 meses

Presupuesto Tentativo: Primera etapa $ 6.000.000.
                                        Segunda etapa $15.000.000

5.6 Desarrollo del sistema de información

5.6.1 Justificación

La falta de información:

  • Imposibilita al nivel operador lograr la eficiencia que se le solicita, cuando carece de la información para planificar empresarialmente y evaluar los resultados de su gestión.
  • Dificulta al nivel regional y central, incorporar en la planificación sectorial las metas locales, diseñar la asistencia técnica y el desarrollo de los recursos humanos a la medida de las necesidades del mercado.
  • Es un obstáculo en los procesos de planificación de las unidades prestadoras del servicio, al impedir la fácil articulación con la información que necesitan los niveles regionales y las distintas instituciones nacionales que conforman el sector, facilitando así la acción sinérgica de gobierno..
  • Dificulta y hace menos transparente la participación privada.


5.6.2 Objetivo

  • Desarrollar y establecer un Sistema de Información sobre el Sector Residuos Sólidos, que tenga como fuente de origen y primer usuario de la información a la Municipalidad.

 

5.6.3 Alcances

El área geográfica es nacional. La complejidad de este sistema lleva, en una primera etapa, a que sea desarrollado a nivel municipal, incorporando la información mínima necesaria que permita formular el Plan de Gestión.

Se requiere, a su vez, que el nivel regional defina la información mínima necesaria de la municipalidad para apoyar la asistencia técnica, la capacitación y, en definitiva, en una gestión eficiente.

Entidad Ejecutora:        MINSAL, en coordinación con ACHIDEM.
Período de Ejecución: Primera etapa 4-6 meses.
Presupuesto Tentativo: Primera etapa $ 20.000.000

5.7 Desarrollo de recursos humanos

5.7.1 Justificación

La participación cada vez mayor del sector privado, exige una fiscalización especializada y confiable, para asegurar calidades y costos, lo que sólo puede obtenerse con un recurso humano competente, ya que en caso contrario, el prestatario del servicio queda prácticamente sin control. Así mismo la escasez de personal calificado incide en los problemas de gestión a nivel municipal.

Este punto no solamente tiene que ver con la demanda, es decir con las necesidades, sino también con la oferta de capacitación. En el país, desafortunadamente, se registra carencia en la oferta que satisfaga en calidad y número a la demanda. Se deberá estimular la oferta con necesidades muy bien estudiadas.

5.7.2 Objetivo

  • Capacitar y adiestrar al personal del servicio en sus distintos niveles ocupacionales.
  • Estimular la oferta de capacitación relativa al sector residuos sólidos en Chile.
  • Contribuir a la eficiencia sanitaria, ambiental y de gestión del sector residuos sólidos.

5.7.3 Alcances

Este proyecto es de alcance nacional. Una primera tarea o actividad que aparece como importante, es la realización de un catastro del personal que labora en el sector a nivel municipal.

Con esta información, que de paso puede ser utilizada como insumo en el desarrollo del sistema de información, se podrán identificar en primera instancia las prioridades de capacitación, en otras palabras se conocerá la demanda.

Entidad Ejecutora:        Punto focal la ACHIDEM.
Período de Ejecución : Este proyecto es continuo, pero debe comenzar al corto plazo con                                           un programa a ajustarse permanentemente.
                                        Primera Etapa, 6 a 7 meses.
                                       Catastro e identificación de la demanda. Áreas prioritarias.
                                       Programa de capacitación y validación.
Presupuesto Estimado: $ 12.000.000

5.8 Investigación del mercado del sector residuos sólidos

5.8.1 Justificación

El constante aumento de la participación privada y la necesidad de regular el mercado del sector residuos sólidos para hacerlo más transparente, requiere conocer las características del mercado en el país, lo que se podría obtener, analizando entre otras cosas, las condiciones para la formación de monopolios, oligopolio, monopolios y oligopsomios.

5.8.2 Objetivo

  • Investigar la organización de estos mercados y sus condiciones.

5.8.3 Alcance

Alcance nacional. Se podría estudiar y simular la estructura de costos de una "empresa modelo" . Ver en que parte el mercado puede funcionar en forma competitiva, cuáles son las condiciones necesarias para la competencia y asegurar la competitividad, y cuáles serían los mecanismos regulatorios mas eficientes.

Entidad Ejecutora:        MINECOM, MINSAL, CONAMA y MIDEPLAN.
Período de Ejecución: 6 a 8 meses
Presupuesto Estimado: $ 40.000.000

5.9 Investigación de sistemas de recuperación de costos

5.9.1 Justificación

Uno de los principales problemas del sector radica en el constante déficit financiero, aspecto que bien podría incrementarse en el futuro. La recuperación de costos es baja por diferentes razones, por lo tanto resulta importante estudiar sistemas para recuperar los costos del servicio de aseo.

5.9.2 Objetivo

  • Análisis del mercado por el lado de la demanda, midiendo la valoración que el usuario da al servicio con el propósito de aclarar el mercado.
  • Investigar los subsidios cruzados
  • Analizar la producción per cápita y su relación con variables como ingreso, consumo de energía eléctrica, consumo de agua potable, valor de la propiedad.
  • Investigar sistemas de cobranza.

 

5.9.3 Alcance

El alcance es nacional, pues la necesidad de recuperar prácticamente afecta a todas las municipalidades.

Entidad Ejecutora:       MINECOM, MHACIENDA y MINSAL
Período de Ejecución: 6 meses
Presupuesto Estimado: $ 35.000.000


6. Referencias Bibliográficas

  • ACHIDEM 1997 Directorio nacional de empresas proveedoras y contratistas de Municipalidades Pub. Contacto S.A. 246 páginas.

  • ACHS s/f Prevención de riesgos en el proceso de recolección de residuos sólidos. 47 páginas.

  • BID/MIDEPLAN 1995 Estudio y plan de manejo de residuos sólidos en la ciudad de Antofagasta.

  • BID/MIDEPLAN 1995 Estudio y plan de manejo de residuos sólidos de las ciudades de Valparaíso y Viña del Mar.

  • BID/MIDEPLAN 1995 Estudio y plan de manejo de residuos sólidos de las ciudades de Concepción, Penco y Talcahuano.

  • BID/MIDEPLAN 1995 Estudio y plan de manejo de residuos sólidos urbanos en la ciudad de Puerto Montt.

  • CONAMA 1994 Ley de bases del medio ambiente. 44 páginas.

  • CONAMA 1996 Propuesta de política para el manejo de los residuos sólidos domiciliarios: Caso Región Metropolitana. Documento de Trabajo Nº1, Serie Descontaminación. 160 páginas.

  • CONAMA 1997 Diseño de un plan de cierre y rehabilitación de áreas utilizadas como vertederos o rellenos sanitarios. Informe de avance Nº2, Universidad de Católica de Valparaíso.

  • CONAMA 1997 Estudio elaboración de guías metodológicas para la evaluación de impacto ambiental de proyectos saneamiento básico. Informe de avance Nº2, Universidad de Chile.

  • CONAMA 1997 Estudio elaboración de guías metodológicas para la evaluación de impacto ambiental de proyectos de saneamiento básico. Informe de avance Nº3, Universidad de Chile.

  • CONAMA 1997 Reglamento del sistema de evaluación de impacto ambiental. 79 páginas.

  • CONCHA y SZCZARANSKI 1977 Memoria para optar al título de Ingeniero Civil. Facultad de Cs. Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

  • EMERES 1994 Licitación privada. Proposición de soluciones para el manejo intermedio de residuos sólidos domiciliarios en Santiago.

  • EMERES 1995 Estudio de composición y proyecciones de residuos sólidos domiciliarios en la Provincia de Santiago. Consultor Universidad de Chile.

  • GARCES, P. 1983 Memoria para optar al título de Ingeniero Civil. Facultad de Cs. Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

  • INE 1996 Compendio estadístico 1996. 257 páginas.

  • INTEC 1991 Estudio explotación de basuras para electrogeneración en ciudades. Informe para la CORFO.

  • ISAMITT y KAUAK 1979 Memoria para optar al título de Ingeniero Civil. Facultad de Cs. Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

  • MIDEPLAN 1996 Políticas públicas en el manejo de residuos sólidos. 269 páginas.

  • MIDEPLAN 1996 Manual instructivo de apoyo a los municipios. Para la fijación de tarifas por servicios ordinarios de aseo, en el contexto de la nueva ley de rentas municipales. 130 páginas.

  • MINSAL 1994 Anuario de enfermedades de notificación obligatorias.

  • MINSAL 1994 Anuario enfermedades de notificación obligatoria. Depto. de Coordinación e Informática. 111 páginas.

  • MUNICIPALIDAD DE CONCHALI / MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA 1996 Servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles, ferias libres y servicios especiales eventuales. Bases administrativas (módulo Nº1 de 4) s/p.

  • MUNICIPALIDAD DE CONCHALI / MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA 1996 Servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles, ferias libres y servicios especiales eventuales. Bases técnicas generales (módulo Nº2 de 4) s/p.

  • MUNICIPALIDAD DE CONCHALI / MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA 1996 Servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles, ferias libres y servicios especiales eventuales. Bases técnicas propias de Conchalí (módulo Nº3 de 4) s/p.

  • MUNICIPALIDAD DE CONCHALI / MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA 1996 Servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles, ferias libres y servicios especiales eventuales. Bases técnicas propias de Independencia (módulo Nº4 de 4) s/p.

  • MUNICIPALIDAD DE LA PINTANA 1996 Segundo llamado propuesta pública para la concesión de los servicios recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios, barrido y limpieza de calles 33 páginas.

  • MUNICIPALIDAD DE LA PINTANA 1996 Segundo llamado propuesta pública para la concesión de los servicios recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios Especificaciones técnicas 57 páginas.

  • MUNICIPALIDAD DE PROVIDENCIA 1997 Tarifado costo para año 1997. 260 páginas.

  • OPS/OMS 1980 Estudio sectorial de desechos sólidos en Chile. 25 páginas, mas anexos.

  • OPS/OMS 1991 Guía para el diseño, construcción y operación de rellenos sanitarios manuales. Programa de Salud Ambiental, Serie Técnica Nº28, Washington D.C. 214 páginas.

  • OPS/OMS 1995 Lineamientos metodológicos para la realización de análisis sectoriales en residuos sólidos. Serie Informes Técnicos Nº4. Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud. 96 páginas.

  • OPS/OMS 1997 Plan de trabajo. Análisis sectorial en residuos sólidos en Chile. s/p.

  • OPS/OMS 1997 Plan regional de inversiones en ambiente y salud. Lineamientos metodológicos para la realización de análisis sectoriales en residuos sólidos. Serie Informes Técnicos Nº4. 96 páginas.

  • RIVEROS, L. 1997 Diario Estrategia. 14 de julio de 1997.

  • STARCO S.A. Bases propuesta para la recolección y transporte al lugar de disposición intermedia o final de basuras con frecuencia diaria para la comuna de Providencia. s/p.

  • STARCO S.A. Reglamento interno de orden y seguridad.

  • UNIVERSIDAD CATÓLICA DE VALPARAÍSO 1995 Estudio de impacto ambiental relleno sanitario Las Bateas Oriente, Santiago. Informe Final.


Actualizado el 13/May/99
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